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重建避难制度

纽约—欧盟需要接受共同庇护政策缺位的责任。共同庇护政策的缺位导致今年不断增加的难民流入从一个可管理的问题演变为又一场政治危机。每一个成员国都自私地关注自身利益,常常采取与其他成员国利益相悖的行动。这在寻求庇护者、公众和为法律和秩序负责的有关部门制造了日积月累的恐慌。

欧盟需要一个全面的计划应对这场危机,这个计划应该重申对寻求庇护者进行有效治理,以使他们能以安全有序的方式和与欧洲吸收能力相应的速度流入。一个全面的计划决不能局限在欧洲边界之内。让潜在寻求庇护者留在当前所在位置或周边地区能降低破坏性,成本也低廉得多。

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当前危机发源地是叙利亚,因此叙利亚人民的命运必须首先考虑。但其他寻求庇护者和移民也不能忘记。类似地,欧洲计划必须辅之以全球响应,联合国和相关成员国应该起到领导作用。这能让跟多国家一起分担叙利亚危机的负担,并为处理更一般的被迫移民问题建立全球标准。

一套全面的计划包含六大要素。

首先,在可预见的未来,欧盟每年必须接受至少一百万寻求庇护者。要完成这一目标,欧盟必须公平分担负担——这一原则终于在上周三的峰会中获得了必要的多数赞成。

充足的资金至关重要。在最初两年,欧盟每年至少应该为寻求庇护者提供人均15,000欧元以帮助他们覆盖住房、医疗和教育成本——也让成员国感到接受难民是一件有吸引力的事。欧盟可以利用其几乎无限量的AAA级借贷能力,通过发行长期债券筹集这笔资金, 同时也为欧洲经济提供合理的财政刺激,获得额外的好处。

同样重要的是允许各国和寻求庇护者表达他们的偏好,尽可能避免强制。让难民前往他们想去的地方——以及想要他们的地方——是成功的必要条件。

其次,欧盟必须领导全球为黎巴嫩、约旦和土耳其提供充足的资金支持目前生活在上述三国的四百万难民。

目前,只有一小部分基本看护所需资金有了着落。如果将教育、培训和其他基本需要也计算在内,每位难民每年至少需要5,000欧元,总数为每年200亿欧元。欧盟对土耳其援助上周增加了一倍,但仍只有10亿欧元。此外,欧洲还应该帮助该地区(包括突尼斯和摩洛哥)建立特别经济区并给予最惠贸易待遇,以吸引投资、为当地人和难民制造就业机会。

欧盟需要承诺每年资助前沿国家至少80—100亿欧元,其他部分资金则由美国和世界其他国家负责。这些资金不包括为支持欧洲寻求庇护者而发行的长期债券。

第三,欧盟必须立刻开始建设单一的欧盟庇护和移民局(Asylum and Migration Agency),并最终组建单一的欧盟边防队(Border Guard)。目前欧盟的庇护体系由28个独立的庇护制度拼接而成,它成本高昂、效率低下,在决定谁有资格获得庇护方面造成巨大的��一致结果,根本无法有效运行。新机构将逐渐理顺流程;为就业和企业家精神以及一致利益制定共同规则;并制定有效的、尊重权利的不合庇护标准移民的遣返政策。

第四,必须为寻求庇护者建设安全通道,从他们抵达希腊和意大利开始一直到他们到达目标国。这是平息恐慌所急需的措施。逻辑上,下一步是将安全通道扩大到前沿地区,从而降低采取穿越地中海的危险路径的人数。如果寻求庇护者有相当大的机会最终能够抵达欧洲,他们就更有可能留在所在之处。这需要与前沿国家进行谈判,并与联合国难民署进行合作,在前沿国家建立处理中心——其中最要紧的是土耳其。

欧盟所制定的操作和融资安排应该用于建立处置寻求庇护者和移民的全球标准。这是全面计划的第五个要素。

最后,要想每年吸收并融合超过一百万的寻求庇护者和难民,欧盟需要动员私人部门——非政府组织、教会组织和企业——赞助。这不但需要充足的资金,也需要匹配移民和赞助者的人力和IT能力。

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逃离饱受战争摧残的叙利亚的风潮原本不必演变为一场危机。它形成过程漫长,很容易就能预见,并且欧洲和国际社会可以轻松管理。匈牙利总理奥班目前也提出了解决危机的六点计划。但他的计划认为边界安全重于寻求庇护者和难民的人权,与欧盟立盟价值观相悖,也违反了治理欧盟的法律,有可能分裂并毁灭欧盟。

欧盟必须应之以能够结束恐慌和不必要的人道灾难的真正的欧洲庇护政策。