发展金融的新战场

比勒陀利亚—新兴国家公私合作支持基础设施开发的风潮正在走向世界。二十国集团支持公私合作提振全球增长和就业创造。金砖经济体(巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)将公私合作视为迅速廉价地建设关键基础设施的方法。联合国希望基础设施公私合作能成为实现其2015年后全球发展日程的途径。公私合作的新诉求不仅可能重写发展经济学,还可能重塑整个富国与穷国的关系——尽管未必朝积极的方向发展。

公私合作风潮有三个关键组成部分:基础设施金融大爆发(背后是退休基金和其他大资金)、为有吸引力的大型公私合营工程创造“渠道”利用各国原材料;以及对环境和社会保护措施的破坏。在公私合作的扩张过程中,每一项都必须仔细监控。

世界银行计划在十年内通过扩大基础设施工程让其贷款规模增加一倍。其新成立的全球基础设施便利(Global Infrastructure Facility,GIF)将动员全球退休基金和主权财富基金投资作为具体资产类别的基础设施。

新型世界一直相当积极。金砖国家最近宣布了成立新开发银行为基础设施和可持续发展服务的计划。其首个非洲地区中心将坐落于南非。中国将成立新的亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank)。这两家银行的目标是分别提供代替美国所领导的世界银行和日本所领导的亚洲开发银行的办法。

事实上,这些新发展融资机构被视为针对布雷顿森林机构的反应,后者追求新自由主义紧缩政策,而不去改革治理结构从而与新兴经济体分享权力,被指责对公共支出从中作梗,导致了去工业化,还让国家开发银行分崩离析。

许多新兴国家还抱怨世界银行的环境和社会保护措施,它们将此视为拿国家主权去妥协。面临这一批评,世界银行修订了其保护和执行机制。但世界银行监督削弱意味着借款国必须自己监控和执行环境和社会保护措施——不管它们是否有这样做的资源或政治意愿——从而制约了捍卫土著民族权利、安置移民、减轻环境破坏和保护森林和生物多样性的努力。

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世界银行保护措施的削弱还可能触发“无底线竞争”,私人或国家投资者、新融资机构和去监管化的世界银行相互拆台,并引发群众反对。正因如此,让有能力的公民团体介入确保投资公正进行至关重要。尽管公民社会团体一直都在监督“供给端”——项目融资——但他们常常忽略“需求端”——即实施中项目的价值和影响。

能源、水、交通和信息和通信技术方面的基础设施投资尤其如此。比如,非洲基础设施开发计划(The Program for Infrastructure Development in Africa,PIDA)在这些领域规划了价值3,600亿美元的“银行可接受巨型工程”,计划于2040年完成。PIDA优先支持开采作业和油气管道但不利于可再生能源技术(如太阳能、风能和地热能)的能源(特别是水电)项目。相同的担忧也存在于南美地区基础设施融合计划(Initiative for the Integration of Regional Infrastructure in South America)和亚洲的东盟基础设施基金(ASEAN Infrastructure Fund)等工程上。

尽管一些公私合作项目带来了高回报,但它们也要求东道国政府保证遏制私人部门风险。如此,这些交易的汇总方式以及南北和南南融合的总体安排均造成了根本性的紧张。

比如,强大的组织和跨国公司(如世界经济论坛、通用电气和力拓)在二十国集团、七国集团和金砖国家内部都有巨大的影响力,这些集团的成员国彼此之间争夺着资源和市场。这一竞争促使基础设施准备便利(Infrastructure Project Preparation Facilities,IPPF)加快并复制公私合作,在此过程中,它们依赖具有破坏性的大坝和化石燃料基础设施,如尼日利亚通往欧盟的输气管道——这一PIDA的最优先项目之一意味着通往低碳未来的进步将放缓脚步。

事实上,可持续性斗争(特别是在非洲)正在成为新的战场,决定着金砖国家、二十国集团、亚太经济合作组织(APEC)、南方共同市场和其他国际集团和地方既得利益的布局。要了解它如何展开,就需要严格的新发展范式。这是一项艰难的挑战,因为最有动力学习如何应对新压力的公民社会组织总是专注于具体的发展领域(如千年发展计划(the Millennium Development Goals))或部门性问题,而不会把眼界放宽到发展金融机构及其大股东会如何经营上。复兴的世界社会论坛(World Social Forum)或许可以承担这一任务——如果它回归制衡世界经济论坛的初衷的话。

在非洲,评判受合作监督和日程设置当局约束的泛非洲机构应该依据巨型基础设施公私合作是加剧了殖民地式榨取和消费经济还是为子孙后代建立了健康的可持续经济作为标准。

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