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La persistente crisis energética de Pakistán

ISLAMABAD – Pakistán lleva casi una década sin poder satisfacer sus necesidades de energía: productores y consumidores de todo el país se enfrentan a cortes de suministro de hasta 12 horas al día. El origen de esta crisis está en la mala gestión. Pero las autoridades y los organismos de ayuda se empecinan en no ver lo obvio, e insisten en implementar intervenciones costosas que terminan siendo ineficaces.

La experiencia pakistaní es un ejemplo típico de las dificultades que afrontan los países pobres en la formulación e implementación de reformas, incluidas las necesarias para salir de la pobreza. La continua crisis energética de Pakistán afecta su desarrollo económico: el Ministerio de Finanzas estima que a lo largo de los últimos nueve años, los cortes de energía han disminuido una media de dos puntos porcentuales el crecimiento económico anual.

Y hay más. En ese mismo período, el gobierno gastó más del 10% del PIB para cubrir las pérdidas financieras del sector de la energía. Es decir que con una adecuada reforma del sector, la economía de Pakistán hubiera podido crecer mucho más (alrededor de un 4% anual) y tal vez crear empleos suficientes para una población joven y en aumento.

En los últimos nueve años, Pakistán recibió ayuda a través de dos programas del Fondo Monetario Internacional y numerosas iniciativas del Banco Mundial, además del Banco Asiático de Desarrollo y de varias organizaciones de ayuda internacional. A cambio de la financiación, el FMI exigió enormes aumentos de los impuestos a los hidrocarburos y subas de las tarifas de la energía. El Banco Mundial, por su parte, obligó al gobierno a salir de garante de préstamos para alentar la inversión privada en energía.

Ahora esa medida se ha vuelto en contra del gobierno. Hace poco hubo una campaña publicitaria de productores de energía privados que amenazaron una vez más con invocar la ejecución de las garantías para cobrar facturas atrasadas. Tras algunas idas y vueltas, que incluyeron una mengua de la producción, el gobierno decidió (como siempre) cubrir las pérdidas.

Pero a pesar de los inmensos costos que esto supone, se han sucedido tres gobiernos sin presentar informes oficiales o análisis de políticas públicas, que arrojen alguna luz sobre la cuestión (y ni hablar de idear una estrategia para evitar pérdidas financieras en el futuro). Tampoco se creó algún grupo de trabajo o comisión independiente para examinar el problema. La crisis, se nos dice, es demasiado urgente para ponernos a investigar sus causas.

Los organismos de ayuda y el gobierno aseguran que la solución está cerca, y que ya vienen varios miles de millones de dólares para aumentar el suministro de energía. Pero incrementar el gasto es una medida ya probada que le costó muchísimo al país. En tanto, las pérdidas del sector de la energía se trasladaron las más de las veces a los consumidores, a través de aumentos de precio, sobretasas y otros impuestos. No es una estrategia sostenible.

Es hora de que Pakistán encare un estudio más completo de su crisis energética. Durante mi experiencia con el sector de la energía como funcionario del gobierno, me resultó muy útil aplicar una visión de sistema para entender la estructura de la oferta, la calidad de las regulaciones, las fuerzas que influyen en los precios y el impacto de las políticas de ahorro sobre la demanda.

En la situación actual, la oferta y la distribución de la energía en Pakistán dependen de una burocracia gubernamental centralizada. Productores de electricidad privados y una empresa de distribución privatizada actúan como contratistas del gobierno, con un margen garantizado. Las demás empresas de producción y distribución son parte del Estado, con gestión, recursos y finanzas supeditados al ministerio del que dependen.

En este contexto, no es extraño que el sistema siga generando grandes pérdidas. A pesar de que se habla de un mercado de la energía, el sistema se basa en precios administrados: los consumidores pagan lo mismo en todo el país, pero las autoridades fijan diferentes precios para las empresas de producción y distribución. Nada garantiza que esos precios se determinen de acuerdo a un cuidadoso equilibrio de la oferta y la demanda.

En realidad, todo hace sospechar que la autoridad regulatoria ha sido cooptada. Si bien los precios y tarifas se calculan con un adicional sobre los costos, no está claro que estos hayan sido debidamente estudiados. Las tarifas se fijan sin tener en cuenta las continuas pérdidas o ineficiencias del sector de la energía, y el gobierno cambia constantemente el sistema de precios para obligar a los consumidores a cubrir las pérdidas del sector.

Del lado de la demanda, no se ha implementado ninguna política de ahorro seria. Por el contrario, el sistema y la normativa parecen hechos a propósito para fomentar el derroche. Los códigos municipales de edificación y planeamiento alientan una proliferación edilicia con alto costo de energía, ya que favorecen la construcción de casas monofamiliares antes que edificios de departamentos. La creación de avenidas de varios carriles, puentes y vías rápidas promueve el uso del automóvil y prácticamente proscribe a peatones y ciclistas.

Además, se usan edificios y casas de concreto con ventanas de vidrio de poco espesor, ineficientes en cuestión de calefacción y refrigeración. Y cuyas instalaciones no están sujetas a normas de eficiencia energética, de modo que su consumo puede ser muy alto (especialmente en el caso del gas). Pero el uso de materiales de aislamiento y aparatos eficientes sigue siendo caro, debido a protecciones arancelarias para productores establecidos que usan tecnologías obsoletas.

Hay una clara necesidad de una reforma integral de todos los aspectos del sistema de energía de Pakistán. El país debe elaborar un mecanismo de precios razonable, fijar una normativa informada e independiente, crear un sistema de suministro eficiente y descentralizado, y alentar el ahorro. El Banco Mundial y el BAD pueden ayudarlo respondiendo de una vez los pedidos de Pakistán de asistencia técnica competente para crear un mecanismo de precios moderno y realizar un estudio integral de la normativa.

Tras nueve años de parches y soluciones temporales, Pakistán y los organismos de ayuda deben reconocer que el único modo de resolver la crisis de la energía es mediante la reforma de las instituciones. De lo contrario, las pérdidas serán cada vez mayores, y no sólo en el sector energético, con riesgo incluso de desestabilizar el Estado, lo que traería consecuencias devastadoras.

Traducción: Esteban Flamini