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巴基斯坦的长期能源危机

伊斯兰堡—近十年来,巴基斯坦的能源都跟不上需要,生产者和消费者每天最多只能用上12个小时的电。这场危机的根源在于拙劣的治理。但当局和援助出资者也没有充分认识显而易见的问题,反而不断地采取成本高昂、最终却效率低下的干预措施。

巴基斯坦的经验向我们展示了穷国为何常常难以制定和实施改革,包括摆脱贫困所需要的改革。事实上巴基斯坦的能源危机拖累了它的经济发展:据其财政部估算,能源短缺在过去九年里导致每年经济增长下降了两个百分点。

情况还在恶化。同一时期,政府投入了超过GDP的10%的资金用于填补能源部门的财务亏损。这意味着,如果巴基斯坦能源部门进行合理的改革,巴基斯坦经济原本能够实现显著更快的增长——大约每年4%——有可能给年轻人和不断增长的人口制造足够的就业岗位。

在过去九年中,巴基斯坦获得了来自两个国际货币基金组织(IMF)和多项世界银行项目的援助,亚洲开发银行和其他许多出资机构也伸出了援手。作为交换,IMF要求提高石化产品的税率,并提高能源价格。世界银行则强迫巴基斯坦政府用贷款担保来刺激私人能源投资。

如今,这些担保正在反噬政府。在一则最新的广告宣传中,私人发电商再次威胁要求用担保来确保未偿付款项。在进行了几番拉锯后——包括生产停顿——如往常一样,政府选择了填补损失。

尽管代价如此巨大,但前后三届政府并没有对这个问题进行政策研究和分析,更不用说制定策略预防进一步的财务亏损了。政府也没有成立独立委员会或任务组考察这个问题。我们被告知,危机过于紧迫,等不及详细调查成因。

出资者和政府声称解决方案就在眼前:数十亿美元供给正在源源不断地到来。但光是扔钱增加能源供给在此前根本不管用——还给国家造成了巨大的代价。与此同时,能源部门亏损常常通过提价、附加费和其他税收转嫁给消费者。这绝非可持续的方针。

巴基斯坦必须对能源危机进行彻底的检查。我曾经以高级决策者的身份参与能源事务,我发现,用系统性的方法去认识供给的结构、监管的质量、驱动价格的因素以及需求保护政策的影响是大有裨益的。

目前,巴基斯坦能源供给和分配系由一个集中的政府官僚机构管理。私人发电商和一家私有化的配电公司充当政府承包商,并获得保证的利润率。其他发电和配电公司则作为政府的一部分运作,主管部长控制着它们的管理、资源和财务。

在这样的背景下,这套体系一直造成着巨额亏损根本不足为奇。尽管名义上组成了能源市场,但这套体系其实是基于价格管控:消费者面临全国 一价,但监管当局为发电和配电公司制定不同的价格。但这些价格是否经过对供求的仔细平衡而决定远未可知。

事实上,有充分的理由怀疑监管当局已经沦为傀儡。价格和收费标准在成本加成的基础上确定,但成本是否经过合理的审核没人清楚。收费标准则全然不顾不断的亏损和能源部门的低效率,政府常常无视定价体系,强迫消费者填补部门亏损。

在需求端,尚未有严格的保护政策。相反,体系和监管似乎都适合浪费。城市土地和建筑法导致能源密集建筑蔓延,因为它们有利于独栋住房而非公寓。宽阔的大道、立交桥和高速公路促进了汽车的普及,而让步行者和汽车人无路可走。

此外,混凝土的薄窗建筑和住房保温效率很低。家用电器也没有强制性能源标准,因而可能非常能源密集,特别是在天然气的使用上。但隔热材料和高能效电器仍然十分昂贵,原因在于仍在使用过时技术的生产商受到关税保护。

显然,巴基斯坦需要全方位的系统性能源系统改革。国家必须制定明智的定价机制,建立基于事实的独立监管,打造高效分散的供给系统,并为实施保护激励。要助一臂之力,世界银行和亚洲开发银行应该响应被搁置的要求,为巴基斯坦提供足够的技术支持制定现代定价机制、进行尽管审计。

在经历了九年的权宜之计后,巴基斯坦及其出资者需要认识到,其能源危机只有通过制度改革才能解决。否则,损失还将继续增加——并且不仅仅是能源部门。如果放任自流,损失的积累甚至有可能动摇整个国家,带来灾难性后果。