1

De voortdurende Pakistaanse energiecrisis

ISLAMABAD – Al bijna tien jaar lijdt Pakistan onder energietekorten, waarbij producenten en consumenten door het hele land tot 12 uur per dag te maken hebben met stroomuitval. Aan de basis van deze crisis ligt slecht bestuur. Toch zijn zowel de autoriteiten als donoren zo koppig niet het voor de hand liggende te erkennen en ze blijven in plaats daarvan dure en uiteindelijk ineffectieve oplossingen najagen.

De ervaring van Pakistan is een schoolvoorbeeld van hoe arme landen vaak worstelen om hervormingen te formuleren en implementeren, inclusief de hervormingen nodig om aan armoede te ontsnappen. En de voortdurende energiecrisis van Pakistan ondermijnt dan ook tevens zijn economische ontwikkeling; het ministerie van Financiën schat dat de energietekorten de economische groei de afgelopen negen jaar gemiddeld met twee procent per jaar hebben verminderd.

En het wordt nog erger. In deze zelfde periode heeft de overheid meer dan 10% van het bbp besteed aan het dekken van de financiële verliezen van de energiesector. Dit betekent dat wanneer de Pakistaanse energiesector afdoende hervormd was geweest de economie van het land significant sneller had kunnen groeien – met ongeveer 4% per jaar – waarmee potentieel genoeg banen voor een jonge en groeiende bevolking gecreëerd waren.

De afgelopen negen jaar heeft Pakistan hulp ontvangen via twee programma’s van het Internationaal Monetair Fonds en via talloze initiatieven van de Wereldbank zowel als van de Aziatische Ontwikkelingsbank (ADB) en verschillende donor-organisaties. In ruil voor financiering eiste het IMF grote belastingverhogingen op olieproducten zowel als hogere energieprijzen. De Wereldbank op zijn beurt dwong de overheid om kredietgaranties te gebruiken om de private investeringen in energie aan te jagen.

Nu komen deze garanties uit de mouw om de overheid te kwellen. In een recente advertentiecampagne dreigden private energieproducenten weer eens om ze in te zetten om de betaling van onbetaalde rekeningen af te dwingen. En na enig getouwtrek, waaronder door vertraging van de productie, heeft de overheid er zoals gewoonlijk voor gekozen om de verliezen op zich te nemen.

Ondanks deze hoge kosten hebben drie opvolgende regeringen geen witboek of beleidsanalyse geproduceerd die licht doet schijnen op deze kwestie, het ontwerpen van een strategie om verdere financiële verliezen te voorkomen nog geheel daargelaten. En er bestaat ook geen enkele onafhankelijke commissie of taskforce om dit probleem uit te diepen. Ons wordt verteld dat de crisis te urgent is om te onderzoeken wat deze veroorzaakt heeft.

Maar donoren en de regering beweren dat een oplossing aanstaande is: miljarden dollars aan leveringen komen nu beschikbaar. Maar simpelweg meer geld uitgeven om meer energie te kunnen leveren is al eerder geprobeerd – met hoge kosten voor het land. Ondertussen worden verliezen in de energiesector vaak afgewenteld op de consument in de vorm van prijsstijgingen, extra kosten, en andere belastingen. Deze aanpak is niet langer houdbaar.

Het is voor Pakistan de hoogste tijd om zijn energiecrisis grondiger door te lichten. Toen ik als senior-beleidsmaker bij de energiesector betrokken was vond ik het nuttig om een systematische benadering te gebruiken om de structuur van aanbod, kwaliteit van regelgeving, krachten achter de prijsstelling, en impact van energiebesparing op de vraag proberen te vatten.

Zoals het er nu voor staat worden de energietoevoer en -distributie in Pakistan geregeld via een gecentraliseerde overheidsbureaucratie. Private elektriciteitsproducenten en een geprivatiseerd distributiebedrijf functioneren als contractanten van de overheid met een gegarandeerde marge. De rest van de productie- en distributiebedrijven opereert als onderdeel van de overheid, waarbij hun eigen ministerie hun management, middelen, en financiën controleert.

In deze context mag het geen verrassing heten dat dit systeem enorme verliezen blijft lijden. Ondanks wat de energiemarkt zelf zegt is het systeem gebaseerd op prijsafspraken: terwijl consumenten overal in het land hetzelfde betalen hebben regelgevende organen verschillende prijzen gezet voor productie- en distributiebedrijven. Maar of deze prijzen worden bepaald door een zorgvuldige balans van vraag en aanbod is verre van gegarandeerd.

In feite bestaat er alle reden om aan te nemen dat de regelgevende autoriteiten onmachtig zijn. Terwijl prijzen en heffingen worden bepaald op kostprijs-plus-basis, is het onduidelijk of deze kosten zorgvuldig worden gemonitord. Heffingen worden ingesteld zonder rekening te houden met de voortdurende verliezen en inefficiency van de energiesector, en de regering schuift het systeem van prijsstelling constant terzijde om consumenten zo voor de verliezen van de sector op laten te draaien.

Aan de vraagkant bestaat er geen serieus beleid voor energiebesparing. In tegendeel, systemen en regelgeving lijken haast ontworpen voor verspilling. De stedelijke en landelijke bouwregulering leent zich voor een energie-intensieve urbanisatie omdat mensen de voorkeur geven aan eengezinswoningen boven appartementen. Brede straten, viaducten, en snelwegen bevorderen het gebruik van auto’s terwijl voetgangers en fietsers vrijwel uitgesloten worden.

Bovendien zijn betonnen gebouwen en huizen met dun glas inefficiënt qua hitte en koeling. En ze zijn voorzien van toepassingen die niet onder de energienormen vallen, en kunnen daarom zeer energie-intensief zijn, vooral als het op het gebruik van gas aankomt. Toch blijven isolatiematerialen en energie-efficiënte toepassingen kostbaar door invoerheffingen ten gunste van gevestigde producenten die achterhaalde technologieën gebruiken.

Er bestaat een duidelijke behoefte aan een systematische hervorming van alle aspecten van de Pakistaanse energie infrastructuur. Het land moet een zinnig prijsmechanisme, een op feiten gebaseerde en onafhankelijke regulering, een efficiënte en gedecentraliseerde stroomvoorziening, en stimuli voor energiebesparing creëren. Om deze inspanning te steunen moeten de Wereldbank en de ADB tegemoetkomen aan tot nu toe onbeantwoorde verzoeken om Pakistan competente technische hulp te bieden bij de ontwikkeling van een modern prijsmechanisme en audit van de regelgeving.

Na negen jaar van ad hoc en tijdelijke oplossingen moeten Pakistan en zijn donoren inzien dat zijn energiecrisis alleen maar opgelost kan worden door institutionele hervormingen. Anders zullen de verliezen alleen nog maar groeien – en niet alleen in de energiesector. Wanneer men deze situatie laat bestaan zullen deze oplopende verliezen zelfs de hele staat kunnen destabiliseren, met alle verwoestende gevolgen van dien.

Vertaling Melle Trap