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Die hohen Kosten der „Risikominderung“ bei der Infrastrukturfinanzierung

OTTAWA – Die Weltbank und andere multilaterale Institutionen propagieren zunehmend Maßnahmen zur „Risikominderung“ bei Infrastrukturinvestitionen in Entwicklungsländern, um derartige Projekte für internationale Kreditgeber attraktiver zu machen. Doch ist der Begriff „Risikominderung“ eine unzutreffende Bezeichnung: Jedes Projekt kann durch externe Ereignisse, konzeptionelle Mängel oder Missmanagement zurückgeworfen werden. Zumindest ein gewisses Maß an Risiken – egal, ob durch menschliches Versagen und institutionelle Schwächen oder durch Erdbeben, Orkane und zahllose andere Ursachen bedingt – wohnt allen Infrastrukturinvestitionen inne.

Die Frage ist also nicht, wie man derartige Risiken ausschließt, sondern wie man sie zwischen den beteiligten Parteien aufteilt. Wenn die Weltbank und andere über Risikominderung bei der Infrastrukturfinanzierung reden, meinen sie in Wahrheit eine Minderung der Risiken für Investoren und eine Erhöhung der Risiken für die Regierungen.

Die in der Guidance on PPP Contractual Provisions (Auflage 2017) enthaltenen Vorschläge über Bestimmungen zur Risikoallokation für öffentlich-private Partnerschaften (ÖPPs) führen diesen Ansatz ins Extrem. In fast allen Fällen – von „höherer Gewalt“ bis zu Leistungsausfällen seitens der privaten Partei – wird die öffentliche Partei angewiesen, das Risiko komplett oder zu wesentlichen Teilen zu übernehmen. Zudem sind die Messlatte der Weltbank zur Bestimmung der Effektivität dieses kompromisslosen Ansatzes die „erfolgreich herbeigeführten ÖPP-Transaktionen“. Was fehlt, ist jedes Maß dafür, ob ein Projekt tatsächlich die beabsichtigten Waren oder Dienstleistungen für die Menschen bereitstellt, sowie ein Regressmechanismus, falls das nicht der Fall ist.

Dieser extreme Ansatz in Bezug auf die Risikoallokation könnte weitreichende Folgen haben. Ein wichtiger Grund, warum Regierungen bei der Infrastruktur auf ÖPPs setzen, ist, dass sie die betreffenden Projekte dann nicht in ihren Bilanzen führen müssen. Die Projektfinanzierung wird also weder als direkter staatlicher Kapitalaufwand verbucht noch ist sie in Bezug auf staatliche Schuldengrenzen relevant.  Weil die Projektkosten im Laufe der Zeit über direkte Nutzergebühren oder staatlich bereitgestellte Betriebsmittel aufgebracht werden sollen, werden die Kapitalaufwendungen als „freies Geld“ betrachtet, über das die Regierungen keine Rechenschaft ablegen müssen.

Doch wenden sich Finanzinstitutionen wie der Internationale Währungsfonds inzwischen gegen diese Vorstellung „freien Geldes“ und verweisen darauf, dass ein Projekt, je höher das Risiko für die Regierung ist, umso weniger als „außerbilanziell“ definiert werden kann. Daher dürften die einseitigen Bestimmungen der Weltbank zur Risikoallokation tatsächlich die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass ÖPP-Projekte als Kredite bzw. Schulden in der Bilanz ausgewiesen werden müssen. Das wäre per se eine gute Sache. Durch Ausweisung aller Infrastrukturprojekte in ihren Bilanzen wären die Regierungen besser in der Lage, zu prüfen, ob das Kosten-Nutzen-Verhältnis dieser Projekte stimmt.

Das Problem ist, dass diese Diskussionen komplett hinter den Kulissen ablaufen. Zugleich propagiert die Weltbank in Fällen, in denen eine private Partei die Aufgabe bewältigen kann, ÖPPs weiterhin als einzig akzeptable Form der Infrastrukturfinanzierung für Entwicklungsländer.  Die Regierungen übernehmen dann unter der Annahme, dass sie ja nicht in den Bilanzen erscheinen und daher nicht als staatliche Schuldverpflichtung zählen, immer weitere zusätzliche Risiken.

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Infolgedessen steuern viele Entwicklungsländer inzwischen auf ein Katastrophenszenario zu. Die von den Regierungen übernommenen Risiken erstrecken sich in vielen Fällen über 20-30 Jahre. Während dieser Zeit werden sich die Regierungen bei der Steuerung der öffentlichen Ausgaben gravierenden Herausforderungen ausgesetzt sehen, und es entstehen ihnen in Verbindung mit außerbilanziellen Verpflichtungen und übermäßiger Verschuldung unvorhergesehene Kosten, die die Möglichkeit eines Zahlungsausfalls in Bezug auf alle Kreditverpflichtungen erhöhen.

Die Lage wird noch dadurch verschlimmert, dass der aktuelle Ansatz der Weltbank Anreize zu systematischem Fehlverhalten („Moral Hazard“) setzt: Je weniger Risiken die private Partei im Rahmen einer ÖPP übernimmt, desto weniger hat sie bei unzureichender Vertragserfüllung zu verlieren. Die Leitlinien der Weltbank sehen vor, dass ein privatwirtschaftlicher Partner bei einer Vertragskündigung durch die Regierung selbst dann zu entschädigen ist, wenn er die vereinbarte Leistung nicht erbracht hat. Infolgedessen werden einige privatwirtschaftliche Auftragnehmer womöglich nicht davon ausgehen, dass sie gute Arbeit leisten müssen; stattdessen werden sie möglicherweise konsequent Kosten und Nutzen der Leistung qualitativ zweitklassiger oder minderwertiger Arbeit abwägen.

Der aktuelle Ansatz ist zudem eine Einladung an privatwirtschaftliche Vertragspartner, die Regierungen noch weiter auszupressen, indem sie aktive Verträge nachverhandeln. Vor die Alternative gestellt, die vollständigen Kosten eines gescheiterten Projekts zu übernehmen oder mehr zu bezahlen, um den Erfolg zu gewährleisten, bleibt einer Regierung kaum etwas anderes übrig, als den Forderungen eines privatwirtschaftlichen Partners nachzugeben.

Dies ist kein abwegiges Risiko. Die Weltbank und andere wissen seit Jahren, dass privatwirtschaftliche Unternehmen bei ÖPP-Infrastrukturprojekten häufig Nachverhandlungen bestehender Verträge anstoßen. Das ist sogar noch wahrscheinlicher, wenn Aufträge im Kontext eines unvollkommenen Wettbewerbs vergeben werden, der privatwirtschaftliche Unternehmen in die Lage versetzt, unrealistische Vertragsbedingungen festzulegen.

Die Weltbank hat zweifellos gute Absichten. Doch den Regierungen alle Risiken aufzubürden, ist nicht der richtige Weg, um zu Investitionen in Entwicklungsländern anzuregen. Die Weltbank muss ihren Kurs wechseln: Sie muss für eine ausgewogene Risikoallokation eintreten und sicherstellen, dass alle Infrastrukturprojekte so bewertet werden, als würden sie in den Bilanzen ausgewiesen. Leitlinien, die ihre eigenen Folgen unberücksichtigt lassen, sind nicht hilfreich. Wenn sie darüber hinaus gegenüber Entwicklungsländern abgegeben werden, deren Staatsverschuldung ohnehin schon untragbar hoch ist, sind sie schlichtweg gefährlich.

Aus dem Englischen von Jan Doolan.

http://prosyn.org/9SNvP5N/de;

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