OTTAWA – Světová banka a další multilaterální instituce čím dál častěji prosazují opatření, jejichž cílem je „odrizikovat“ v rozvojových zemích investice do infrastruktury, aby byly projekty atraktivnější pro mezinárodní financování. „Odrizikování“ (de-risking) je ale zavádějící pojmenování: vnější události, špatná projekční příprava či chybné řízení mohou brzdit každý projekt. Určitá minimální úroveň rizika – ať už pramení z lidské omylnosti, institucionální slabosti nebo ze zemětřesení, hurikánů a bezpočtu dalších příčin – je vlastní všem investicím do infrastruktury.
Otázkou tedy není jak riziko eliminovat, nýbrž jak jej rozdělit mezi zúčastněné strany. Když Světová banka a další hovoří o odrizikování infrastrukturního financování, mají ve skutečnosti na mysli snížení rizika pro investory – a zvýšení rizika pro vlády.
Navržená ustanovení o rozdělení rizik při partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP), jež Světová banka zahrnula do své metodické pomoci Guidance on PPP Contractual Provisions, 2017 Edition, posouvají tento přístup k novému extrému. Bezmála ve všech případech – od „vyšší moci“ po nedostatky v plnění na straně soukromého subjektu – je k převzetí veškerého rizika nebo jeho podstatné části veden subjekt veřejný. Navíc měřítkem Světové banky ke stanovení účinnosti tohoto neoblomného přístupu jsou „úspěšně zadané transakce PPP“. Zcela chybí posuzování toho, zda projekt skutečně občanům poskytuje zamýšlené zboží či služby, jakož i sankční mechanismus, pokud tak nečiní.
Tento extrémní přístup k rozložení rizika by mohl mít dalekosáhlé důsledky. Hlavní důvod, proč vlády v infrastruktuře používají PPP, je ten, že mohou takové projekty vést „mimoúčetně“. To znamená, že financování projektu se nepočítá jako přímý kapitálový náklad veřejného rozpočtu ani se neuplatní ve vztahu k dluhovým stropům vlády. A jelikož se předpokládá, že se náklady projektu časem vrátí z přímých uživatelských poplatků či provozních fondů poskytovaných vládou, kapitálový výdaj se považuje za „peníze zdarma“, jež vlády nemusí zaúčtovat.
Finanční instituce jako Mezinárodní měnový fond teď ale proti této představě „peněz zdarma“ vyvíjejí tlak poukazem na to, že čím vyšší je riziko pro vládu, tím méně lze projekt definovat jako „mimoúčetní“. Nevyvážená ujednání o rozdělení rizika podle Světové banky tedy vlastně zvyšují pravděpodobnost, že projekty PPP bude nutné zatřídit jako zaúčtované financování a zadlužení. To by samo o sobě byla dobrá věc. Při zápisu všech infrastrukturních projektů do účetnictví budou vlády v lepším postavení ověřovat, zda za vynaložené peníze poskytují reálnou hodnotu.
Problém je, že všechny tyto diskuse probíhají v zákulisí. Světová banka přitom dál propaguje PPP jako jedinou přijatelnou formu financování infrastruktury v rozvojových zemích u těch případů, kde úkol dokáže splnit soukromý subjekt. Vlády tak dál hromadí čím dál větší riziko, neboť předpokládají, že zůstává mimo účetnictví, a tudíž že se nezapočítává jako závazek suverénního zadlužení.
Access every new PS commentary, our entire On Point suite of subscriber-exclusive content – including Longer Reads, Insider Interviews, Big Picture/Big Question, and Say More – and the full PS archive.
Subscribe Now
Mnoho rozvojových zemí teď v důsledku toho míří ke katastrofickému vývoji. Rizika, která na sebe vlády vzaly, v mnoha případech přetrvají 20-30 let. Během té doby budou vlády čelit závažným potížím při správě veřejných výdajů a vzniknou jim nepředvídané náklady spojené s mimoúčetními závazky a nadměrným zadlužením, které můžou vyústit v neschopnost splácet všechny závazky z úvěrů.
Aby toho nebylo málo, současný přístup Světové banky vytváří morální hazard: čím méně rizika na sebe v PPP bere soukromý subjekt, tím méně může tratit na chabém výsledku. Metodické pokyny Světové banky stanoví, že chce-li vláda ukončit kontrakt, musí odškodnit i toho soukromého partnera, který nesplnil závazky. Někteří soukromí dodavatelé mohou tudíž předpokládat, že nemusí dělat dobrou práci; místo toho mohou neustále vážit náklady a přínosy odvádění průměrné či nekvalitní práce.
Současný přístup je také otevřenou pozvánkou pro soukromé subjekty, aby vlády dál tlačily do kouta dojednáváním změn aktivních smluv. Tváří v tvář volbě mezi převzetím veškerých nákladů zkrachovalého projektu a vyšší úhradou, která zajistí jeho úspěch, vláda vlastně nemá na výběr a je nucena přistoupit na požadavky soukromého partnera.
Není to nepravděpodobné riziko. Světová banka a další si už roky uvědomují, že soukromé společnosti v infrastrukturních projektech PPP často iniciují vyjednávání o změně smlouvy. S ještě vyšší pravděpodobností k tomu dochází, když je smlouva uzavřena v prostředí nedokonalé konkurence, které soukromým firmám dává příležitosti nastavit si nerealistické smluvní podmínky.
Není pochyb, že Světová banka má dobré úmysly. Vnucovat všechna rizika vládám ale není způsob jak do rozvojových zemí přilákat investice. Je naléhavě zapotřebí, aby Banka změnila kurz. Je třeba prosazovat vyvážené dělení rizika a zajistit, aby se všechny infrastrukturní projekty posuzovaly, jako by byly součástí účetních knih. Metodická pomoc, která je slepá ke svým vlastním důsledkům, nepomáhá. A když se nabízí rozvojovým zemím, které už mají neudržitelné suverénní dluhy, je vyloženě nebezpečná.
To have unlimited access to our content including in-depth commentaries, book reviews, exclusive interviews, PS OnPoint and PS The Big Picture, please subscribe
Many countries’ recent experiences show that boosting manufacturing employment is like chasing a fast-receding target. Automation and skill-biased technology have made it extremely unlikely that manufacturing can be the labor-absorbing activity it once was, which means that the future of “good jobs” must be created in services.
shows why policies to boost employment in the twenty-first century ultimately must focus on services.
Minxin Pei
doubts China’s government is willing to do what is needed to restore growth, describes the low-tech approaches taken by the country’s vast security apparatus, considers the Chinese social-credit system’s repressive potential, and more.
Log in/Register
Please log in or register to continue. Registration is free and requires only your email address.
OTTAWA – Světová banka a další multilaterální instituce čím dál častěji prosazují opatření, jejichž cílem je „odrizikovat“ v rozvojových zemích investice do infrastruktury, aby byly projekty atraktivnější pro mezinárodní financování. „Odrizikování“ (de-risking) je ale zavádějící pojmenování: vnější události, špatná projekční příprava či chybné řízení mohou brzdit každý projekt. Určitá minimální úroveň rizika – ať už pramení z lidské omylnosti, institucionální slabosti nebo ze zemětřesení, hurikánů a bezpočtu dalších příčin – je vlastní všem investicím do infrastruktury.
Otázkou tedy není jak riziko eliminovat, nýbrž jak jej rozdělit mezi zúčastněné strany. Když Světová banka a další hovoří o odrizikování infrastrukturního financování, mají ve skutečnosti na mysli snížení rizika pro investory – a zvýšení rizika pro vlády.
Navržená ustanovení o rozdělení rizik při partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP), jež Světová banka zahrnula do své metodické pomoci Guidance on PPP Contractual Provisions, 2017 Edition, posouvají tento přístup k novému extrému. Bezmála ve všech případech – od „vyšší moci“ po nedostatky v plnění na straně soukromého subjektu – je k převzetí veškerého rizika nebo jeho podstatné části veden subjekt veřejný. Navíc měřítkem Světové banky ke stanovení účinnosti tohoto neoblomného přístupu jsou „úspěšně zadané transakce PPP“. Zcela chybí posuzování toho, zda projekt skutečně občanům poskytuje zamýšlené zboží či služby, jakož i sankční mechanismus, pokud tak nečiní.
Tento extrémní přístup k rozložení rizika by mohl mít dalekosáhlé důsledky. Hlavní důvod, proč vlády v infrastruktuře používají PPP, je ten, že mohou takové projekty vést „mimoúčetně“. To znamená, že financování projektu se nepočítá jako přímý kapitálový náklad veřejného rozpočtu ani se neuplatní ve vztahu k dluhovým stropům vlády. A jelikož se předpokládá, že se náklady projektu časem vrátí z přímých uživatelských poplatků či provozních fondů poskytovaných vládou, kapitálový výdaj se považuje za „peníze zdarma“, jež vlády nemusí zaúčtovat.
Finanční instituce jako Mezinárodní měnový fond teď ale proti této představě „peněz zdarma“ vyvíjejí tlak poukazem na to, že čím vyšší je riziko pro vládu, tím méně lze projekt definovat jako „mimoúčetní“. Nevyvážená ujednání o rozdělení rizika podle Světové banky tedy vlastně zvyšují pravděpodobnost, že projekty PPP bude nutné zatřídit jako zaúčtované financování a zadlužení. To by samo o sobě byla dobrá věc. Při zápisu všech infrastrukturních projektů do účetnictví budou vlády v lepším postavení ověřovat, zda za vynaložené peníze poskytují reálnou hodnotu.
Problém je, že všechny tyto diskuse probíhají v zákulisí. Světová banka přitom dál propaguje PPP jako jedinou přijatelnou formu financování infrastruktury v rozvojových zemích u těch případů, kde úkol dokáže splnit soukromý subjekt. Vlády tak dál hromadí čím dál větší riziko, neboť předpokládají, že zůstává mimo účetnictví, a tudíž že se nezapočítává jako závazek suverénního zadlužení.
Subscribe to PS Digital
Access every new PS commentary, our entire On Point suite of subscriber-exclusive content – including Longer Reads, Insider Interviews, Big Picture/Big Question, and Say More – and the full PS archive.
Subscribe Now
Mnoho rozvojových zemí teď v důsledku toho míří ke katastrofickému vývoji. Rizika, která na sebe vlády vzaly, v mnoha případech přetrvají 20-30 let. Během té doby budou vlády čelit závažným potížím při správě veřejných výdajů a vzniknou jim nepředvídané náklady spojené s mimoúčetními závazky a nadměrným zadlužením, které můžou vyústit v neschopnost splácet všechny závazky z úvěrů.
Aby toho nebylo málo, současný přístup Světové banky vytváří morální hazard: čím méně rizika na sebe v PPP bere soukromý subjekt, tím méně může tratit na chabém výsledku. Metodické pokyny Světové banky stanoví, že chce-li vláda ukončit kontrakt, musí odškodnit i toho soukromého partnera, který nesplnil závazky. Někteří soukromí dodavatelé mohou tudíž předpokládat, že nemusí dělat dobrou práci; místo toho mohou neustále vážit náklady a přínosy odvádění průměrné či nekvalitní práce.
Současný přístup je také otevřenou pozvánkou pro soukromé subjekty, aby vlády dál tlačily do kouta dojednáváním změn aktivních smluv. Tváří v tvář volbě mezi převzetím veškerých nákladů zkrachovalého projektu a vyšší úhradou, která zajistí jeho úspěch, vláda vlastně nemá na výběr a je nucena přistoupit na požadavky soukromého partnera.
Není to nepravděpodobné riziko. Světová banka a další si už roky uvědomují, že soukromé společnosti v infrastrukturních projektech PPP často iniciují vyjednávání o změně smlouvy. S ještě vyšší pravděpodobností k tomu dochází, když je smlouva uzavřena v prostředí nedokonalé konkurence, které soukromým firmám dává příležitosti nastavit si nerealistické smluvní podmínky.
Není pochyb, že Světová banka má dobré úmysly. Vnucovat všechna rizika vládám ale není způsob jak do rozvojových zemí přilákat investice. Je naléhavě zapotřebí, aby Banka změnila kurz. Je třeba prosazovat vyvážené dělení rizika a zajistit, aby se všechny infrastrukturní projekty posuzovaly, jako by byly součástí účetních knih. Metodická pomoc, která je slepá ke svým vlastním důsledkům, nepomáhá. A když se nabízí rozvojovým zemím, které už mají neudržitelné suverénní dluhy, je vyloženě nebezpečná.
Z angličtiny přeložil David Daduč