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基础设施融资“去风险化”的高昂成本

渥太华—世界银行和其他多边机构日益推动发展中国家采取措施实现基础设施投资的“去风险化”,这是为了增加这些项目对国际融资的吸引力。但“去风险化”的用词不当:任何项目都可能因为外部事件、设计不佳或管理不善而受挫。至少一定水平的风险——不管是来自人为失误或制度弱点,还是来自地震、飓风和其他各种原因——是所有基础设施投资所固有的。

因此,问题不在于如何消除风险,而在于如何在参与方中间分配风险。

世界银行的《PPP合同条款指南2017版》(Guidance on PPP Contractual Provisions, 2017 Edition)包含了公私合作(PPP)的风险分配条款建议,其建议将这一方针用到了新的极致。在几乎所有或有情况中——从“不可抗力”到私营方业绩失败——公营方都被引导假定要承担全部或大部分风险。此外,世行确定这一一刀切方针的效果的指标是“成功采购的PPP交易。”完全没有任何指标去衡量一个项目是否向公民实际提供了意向商品或服务,如果答案是否定的,也没有任何机制追偿。

这一风险分配的极端方针可能产生重大后果。政府在基础设施中使用PPP的一个主要原因是这样一来它们可以将这些项目列为“表外”。这意味着项目融资不会算入直接政府资本支出,也无需受到政府债务上限约束。而由于一个项目的成本应该通过直接用户费用或政府提供的运营资金逐渐支付,其资本支出被认为是“自有资金”,政府不必担责。

但国际货币基金组织(IMF)等金融机构现在正在反驳这一“自有资金”的概念,指出政府的风险越高,项目就越不能被定义为的“表外”。据此,世界银行的有失偏颇的风险分配条款实际上应该让PPP项目更多地必须归类为表内融资和债务。这件事本身是一件好事。将所有基础设施项目列为表内将是政府能够更好地考察它们是否实现了资金的真正价值。

问题在于这些套路都是在幕后进行的。与此同时,世界银行继续推销PPP为发展中国家唯一可接受的私营方可以做出贡献的基础设施投资形式。而政府则不断地积累更多风险,它们的假设是这是表外项目,因此不计入主权债务。

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结果,许多发展中国家现在走向了末日情景。在很多例子中,政府所承担的风险会持续二三十年。在此期间,政府将面临严重的挑战,包括管理公共支出等,还会导致与表外承诺和过度负债有关的预料之外的成本,提高所有信用承诺的违约概率。

更糟糕的是,世界银行的当前方针造成了道德风险:私营方在PPP中承担的风险越低,其因表现不佳而遭致的损失就越小。世界银行的指南条款规定,即使是没有达到效果的公私合作项目,私营方也必须得到补偿,这样政府才能终止合同。结果,一些私营承包商将认为自己无需拿出优异的表现;相反,它们可能会一直评估表现平庸甚至低劣的成本与收益。

当前的方针也是在公开邀请私营方通过重新谈判合同而进一步挤出政府。因为必须吸收项目失败的全部成本,或支付更多以保证项目成功,政府将别无选择,只能向私营方的要求妥协。

这绝非牵强附会的风险。世界银行和其他机构多年来早已明白,PPP基础设施中的私营公司频繁发起合同重新谈判。而如果合同在不完全竞争的环境下授予——从而私营公司有机会设定不现实的合同条款——这样的可能性还会更大。

毫无疑问,世界银行的初衷是好的。但将所有的风险都分配给政府绝非为发展中国家吸引投资指导。世界银行急需改变策略。这意味着推动平衡的风险分配,确保所有基础设施项目都作为表内项目进行评估。无视其自身后果的指南无济于事。而把这些指南提供给主权债务已然不可持续的发展中国家显然是极其危险的。

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