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Le lourd tribut du « dérisquage » des financements infrastructurels

OTTAWA – La Banque mondiale et plusieurs autres institutions multilatérales soutiennent de plus en plus les mesures de « dérisquage » des investissements en infrastructures dans les pays en voie de développement, afin de rendre ces projets plus attractifs pour la finance internationale. Le terme de dérisquage porte cependant mal son nom : n’importe quel projet peut être affecté par des événements extérieurs, une élaboration défaillante ou une mauvaise gestion. Qu’il découle d’erreurs humaines et de fragilités institutionnelles, ou de séismes, ouragans et autres innombrables catastrophes, un certain degré de risque est inhérent à tous les investissements en infrastructures.

Ainsi, la question ne consiste pas à déterminer comment éliminer le risque, mais plutôt comment le répartir entre les différentes parties prenantes. Lorsque la Banque mondiale et d’autres parlent du dérisquage des financements en infrastructures, il s’agit en réalité de réduire le risque pour les investisseurs – et par conséquent de l’accroître pour les États.

Les propositions de dispositions de répartition des risques relatives aux partenariats public-privé, formulées par la Banque mondiale dans ses Orientations relatives aux dispositions contractuelles des PPP, édition 2017, poussent cette approche jusqu’à un nouvel extrême. Face à la quasi-totalité des aléas – des cas de force majeure jusqu’aux manquements d’exécution de la part de la partie privée – la partie publique est contrainte d’assumer la totalité ou la majeure partie du risque. Par ailleurs, la mesure employée par la Banque pour déterminer l’efficacité de cette approche rigide réside dans les « transactions de PPP réalisées avec succès ». Nulle part n’intervient de mesure autour de la question de savoir si un projet confère effectivement aux citoyens les biens ou services prévus, ni aucun mécanisme de recours lorsque ce n’est pas le cas.

Cette approche extrême de répartition du risque pourrait entraîner des conséquences importantes. L’une des principales raisons pour lesquelles les gouvernements recourent aux PPP pour les infrastructures réside dans la possibilité qui leur ainsi est conférée de ne pas inscrire ces projets dans le bilan. Cela signifie que le financement d’un projet donné n’est ni comptabilisé en tant que dépense en capital, ni traité conformément aux plafonds de dette publique. Et dans la mesure où les coûts du projet ont vocation à être remboursés avec le temps, au moyen de frais directs pour les utilisateurs ou de fonds opérationnels apportés par l’État, la dépense en capital est considérée comme de l’« argent gratuit » dont les gouvernements n’ont pas à rendre compte.

Plusieurs institutions financières parmi lesquelles le Fonds monétaire international s’opposent toutefois aujourd’hui à cette notion d’« argent gratuit », soulignant que plus le risque est élevé pour un État, moins le projet a vocation à ne pas figurer dans le bilan. Ainsi, les dispositions de la Banque mondiale établissant une répartition déséquilibrée des risques devraient précisément rendre plus probable l’inscription des projets de PPP dans les financements et la dette, au sein du bilan. Ce serait en soi une bonne chose. En catégorisant dans le bilan tous les projets d’infrastructures, les États seraient davantage en position de mesurer si ces projets produisent un véritable retour sur investissement.

Le problème, c’est que toutes ces discussions s’opèrent en coulisses. Pendant ce temps, la Banque mondiale continue de promouvoir les PPP comme l’unique forme acceptable de financement pour les pays en voie de développement lorsqu’une partie privée peut accomplir le job. C’est ainsi que les États continuent d’accumuler encore davantage de risque, sur la base de l’idée selon laquelle il s’agirait de projets hors bilan, qui ne sauraient être comptabilisés comme une obligation de dette souveraine.

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Résultat, de nombreux pays en voie de développement s’orientent aujourd’hui tout droit vers un scénario désastreux. Dans de nombreux cas, les risques pris en charge par les États s’étendent sur 20 à 30 ans. Pendant toute cette durée, les gouvernements seront confrontés à de sérieux défis dans la gestion des dépenses publiques, et subiront des coûts imprévus liés à des engagements hors comptabilité ainsi qu’à une dette excessive, ce qui soulève la possibilité d’un défaut sur tous les engagements de crédit.

La situation est d’autant plus problématique que l’actuelle approche de la Banque mondiale crée un aléa moral : moins la partie privée assume de risque dans le cadre d’un PPP, moins elle risque de souffrir des pertes en cas de faible performance. Les orientations de la Banque relatives aux dispositions énoncent que même si le partenaire du secteur privé a manqué à sa mission, l’État sera tenu de l’indemniser s’il entend résilier le contrat. Ainsi, certains contractants du secteur privé pourraient ne pas se considérer comme tenus de produire de bons résultats, et pourraient même au contraire peser constamment le pour et le contre d’une démarche volontaire consistant à fournir un travail médiocre ou de faible qualité.

L’approche actuelle constitue pour les acteurs privés une invitation ouverte à presser les gouvernements encore davantage, en renégociant des contrats actifs. Face au risque de devoir absorber l’ensemble des coûts d’un projet échoué, ou de devoir payer plus pour assurer la réussite du projet, un État n’aura pas véritablement d’autre choix que d’accéder aux exigences du partenaire privé.

Ce risque n’a rien d’improbable. La Banque mondiale et d’autres ont compris depuis déjà des années que les sociétés privées sollicitaient fréquemment des renégociations de contrat dans le cadre de projets de PPP pour les infrastructures. C’est d’ailleurs encore plus probable lorsque des contrats sont attribués dans un contexte de concurrence imparfaite, qui créé pour les sociétés privées l’opportunité de fixer des modalités contractuelles extravagantes.

Il ne fait aucun doute que les intentions de la Banque mondiale sont bonnes. Mais faire peser l’ensemble du risque sur les États ne constitue pas la solution pour attirer l’investissement dans les pays en voie de développement. Il est urgent que la Banque inverse le cap. Cela signifie promouvoir une répartition équilibrée du risque, et veiller à ce que tous les projets d’infrastructures soient traités comme au sein du bilan. Les orientations aveugles face à leurs propres conséquences sont inutiles. Et lorsqu’elles s’adressent à des pays en voie de développement à la dette souveraine d’ores et déjà insoutenable, elles sont purement et simplement dangereuses.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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