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气候政策中的实用主义

柏林——签署旨在缓解气候变化国际协议的外交努力正悄然发生着根本性的变化。自下而上的模式正逐渐取代自1992年来一直指导这项工作的自上而下的方法。新方法依赖各国自愿承诺来遏制气候变化,而不再试图达成具有法律约束力的温室气体排放限制协议。

这从某种意义上说是承认失败;这样的做法不太可能实现2010年联合国所规定的全球气温升高低于2摄氏度的目标。但鉴于到目前为止进展非常缓慢,各国微小但务实的举措可能会比试图达成永远遥不可及的宏伟协议显得更加有效。

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过去五年来国际谈判人员取得了显著的进步,但他们仍远未达成2摄氏度的协议目标。这样一来,外交官们因为担心再次无法达成全球协议可能损害整个谈判的可信度 ,因此他们已经重新调整了自己的目标。

尤其是人们正悄悄放弃对排放制定严格限制的努力。现在的焦点已不再是确保理想环境或哪些措施能限制气候变化;相反,人们开始关注哪些措施在政治上是可行的——即谈判过程中可能的目标和限制因素,特别是着眼于实现广泛参与的目标。鉴于1995年首次联合国气候变化峰会以来的缓慢进展,涉及气候变化框架公约全体成员的任何协议都将被人们当作是历史性的成功。

因此在各国领袖和环境部长准备参加十一和十二月在巴黎举行的气候变化会议时,说服所有主要排放国接受雄心勃勃且具有法律约束力的减排目标不再被认为是现实的选择。世界最大的污染国——尤其是中国、印度和美国——已明确表示他们将自主决定采取哪些举措。在单方面宣布减排目标后,他们不太可能再参与进一步的多边谈判。

可以肯定,鲜有外交官会如此直言不讳。因为这样做相当于承认过去20年联合国气候政策的失败。相反,他们往往不承认自下而上的方法打破了自上而下的模式,而是将其视为规范所有主要排放国并建立大城市和企业等次国家行为主体气候协议框架的务实补充。

但事实是自上而下的方法已经被抛弃。因为归根结底,其标志性特征并非达成协议的政治舞台(联合国系统);而是首要的政策目标(避免危险的气候变化)。而且巴黎谈判显然已无法实现2010年制定的2摄氏度气温变化——或者其他任何有严格约束力的目标。

如果把已提交自愿减排承诺的160多个国家的贡献——也就是所谓“预期国家确定贡献”——加在一起,失败的规模就显而易见了。即便所有国家都严格遵守自己的承诺,世界也会出现至少3摄氏度的气温升高。

事实上,尽量“确保气温升高2摄氏度”将是巴黎协议的既定目标。外交人员计划纳入“渐进机制”,从而允许期望值逐渐升高。但如果以史为鉴,上述机制不太可能在今后十年真正落到实处;其主要作用是正面解读令人失望的结果,并保持对更加雄心勃勃的政策的希望。

不过仍不乏乐观的理由:事实证明实用主义比理想主义更加有效。经过十多年对排放进行严格限制的努力,自上而下的方法显然未能实现目标。悄无声息地采用自下而上的方法相当于心照不宣地承认不能强迫各国遵守一项严格的集中制度,即使上述制度的依据是科学。

采取自愿措施已经取得了进步,最明显的是美国和中国一道公布了目标。由于自下而上的方法尊重主权国家在国际舞台上行为的既定方式,它完全有能力创造积极的势头。多数政府优先考虑政治生存和短期经济成就;只有知道主要竞争对手也这么做,他们才会参与全球气候行动。

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因此总体而言,气候变化斗争中自下而上方法的出现是前进的重要步骤。全球气温升高3摄氏度或许很不理想。但气候变化失控的世界肯定更糟。

翻译:Xu Binbin