6

全球治理的巴黎方针

华盛顿—作为美国国际法协会(American Society of International Law)前主席,我应该沉痛宣布最新的气候变化巴黎协定是一场失败。用传统条约的标准衡量,它可以说是一无是处。但它在这方面的弱点正是其作为二十一世纪有效全球治理模式的最大优势。

国际法律金本位是这样的条约:它是可以通过法庭和仲裁庭执行的具有法律约束力的文件。这样的协定不仅要包含意图表达;还需要法典化,包含可执行的规则以及对不遵守的制裁。事实上,它们必须获得国家议会的批准,从而成为本国法律的一部分。

Chicago Pollution

Climate Change in the Trumpocene Age

Bo Lidegaard argues that the US president-elect’s ability to derail global progress toward a green economy is more limited than many believe.

巴黎协定没有这些内容。在美国,作为国内法,它是一项执法协定,只能约束总统奥巴马的政府。执法-立法协定具有与条约同样的地位,但条约必须得到三分之二参议员批准,而执法-立法条约必须根据适用于一切国内立法的规则被参议院和众议院批准。由一届政府签订的执法协定未必对下一任政府具有约束力,但必须明确驳回。

此外,和传统国际条约不同,巴黎协定的义务不是固定的。谨慎谈判国际协定的要点是,一旦它们成为法律,就不能改变,除非通过正式规定的修订程序。这一持久性让条约获得了权威性。但巴黎协定的195个签名构成了一套非约束性的制度,每五年提高一次个体义务。换句话说,协定各方被鼓励——而不是被要求——逐步更加严格地修订其基于自身判断决定的所谓的国家自定贡献预案(Intended Nationally Determined Contributions,INDC)。

巴黎协定还放弃了用“遵守”作为合法还是不合法标志的概念。国际律师和法庭的历史指责是确定某个国际协定的某个签署国是否遵守了它的义务。巴黎协定实际上用透明度代替了遵守,创造了一套“强化透明度框架”,旨在“构建互信和信心和促进有效实施”。

协定其中一条内容确实创造了一套遵守机制,但具体规定了它是“基于专家的”——这意味着评估团队将包括气候科学家和政策专家以及律师。此外,它还是“辅助性的”,以“透明、非对立、非惩罚”的方式运行。这更像是一个支持团队,而非纪律委员会。

简言之,根据传统国际法标准,巴黎协定充其量只是良好意愿的陈述,制定了一个将全球升温幅度控制在前工业化水平以上2℃——最好是1.5℃——以内的宏伟目标。它和维也纳条约、凡尔赛和约甚至禁止地雷和成立国际刑事法庭的条约差不多。而这也是它很有机会取得成效的原因。

首先,处理像气候变化这样的情况复杂、变化迅速的问题,不可能通过永久性、约束性的承诺解决。当协定最终形成时——如果有这种可能的话——问题的规模和性质,更不用说可用于解决问题的技术,已经发生了很大的变化。巴黎协定彰显出一种新的全球治理,它用滚动程序代替固定规则,远比固定规则更加适合我们现在面临的各种全球问题。

类似地,在一个由195个多样化的国家组成的世界中——从极度贫穷国家、饱受冲突蹂躏的国家到高度发达国家——自上而下的义务永远不可能实现可运行的均匀非配。自上而下的INDC要求每个国家的公民和政府聚在一起确定他们能够合理承担的义务,成功的希望要大得多。

但也许巴黎协定所做出的最重要的转变是从选择性胁迫转向集体支持的竞争。各国���再相互指责没有遵守法律义务,而是竞相做出更大的努力解决一个共同问题。透明度机制支持这一转变,它让记者、活动家、科学家、热心公民和气候友好企业参与到争论中,公布成功和失败情况,动员帮助和建议,并为落后国家提供支持。

这突显出巴黎协定所表现的全球治理新模式的最后一个关键特征:本月初所达成的这一协定,以及巴黎大会本身,不仅仅面向政府。尽管协定呼吁政府继续通过官方绿色气候基金提供公共资金,但个人和企事业单位也扮演着重要角色。

比如,比尔·盖茨在协定谈判期间宣布投入20亿美元资金用于清洁能源投资,吸引了全世界的目光。这笔资金由26位全球慈善家和加州大学组成的突破能源联盟(Breakthrough Energy Coalition,BEC)提供。BEC也标定了公私合作的新高度,其投资者与20个左右的国家政府合作——包括中国、印度和美国——它们占据了全球清洁能源投资的80%左右,现在已承诺要将投资翻番。

Fake news or real views Learn More

巴黎的谈判员们认识到,企业、慈善机构、公民社会、学界和普通人都能在解决重大全球挑战方面起作用。即使是政府端也在发生变化,市政府常常遥遥领先于国家政府,通过C-40(致力于解决气候变化问题的世界超级都市网)等载体采取行动。

巴黎协定是由为数众多的方面和相关利益方形成的一组混杂、滚动、重叠的国家承诺。它是迈向解决全球层面公共问题的一大步。它也是唯一可能有效的方针。