CAMBRIDGE/DURHAM/LANCASTER – Desde o Plano Industrial do Pacto Ecológico da União Europeia e a Lei de Redução da Inflação (IRA, sigla em inglês) dos Estados Unidos até à Estratégia de Crescimento Verde do Japão e ao Novo Acordo Coreano, as políticas industriais destinadas a acelerar a transição energética estão a proliferar nas economias ricas e tecnologicamente avançadas. Muitas economias em desenvolvimento também estão a planificar e a implementar projetos liderados pelo Estado para promover a industrialização verde, à medida que a concorrência se intensifica pelos veículos elétricos (VE), os chamados minerais de transição, e pela energia limpa.
Por exemplo, vários países africanos, incluindo África do Sul, Quénia, Mauritânia, Egito, Jibuti, Tunísia, Marrocos e Namíbia, lançaram iniciativas estatais para apoiar o desenvolvimento do hidrogénio verde. Outros, incluindo Indonésia, Bolívia e Chile, estão a implementar estratégias nacionais para estimular a industrialização com base na extração e transformação de níquel, cobalto, cobre, lítio e outros minerais e metais de transição.
Estas políticas utilizam uma vasta gama de instrumentos – incluindo subsídios, regulamentos, incentivos e diversos acordos entre o Estado e as empresas – e diferem muito em termos de recursos públicos e privados à sua disposição. Mas todas elas procuram enfrentar simultaneamente três crises: a estagnação económica, o emprego polarizado e precário, e a intensificação das alterações climáticas.
O renascimento da política industrial baseia-se na lógica de que a resolução das três crises criará um ciclo virtuoso: o investimento direcionado para a indústria e energia verdes impulsionará a atividade económica, criará empregos bem remunerados e dará início a uma economia de baixo carbono. A “estratégia industrial americana moderna da administração Biden”, que inclui a Lei da Infraestrutura Bipartidária, a Lei CHIPS e da Ciência e a IRA, exemplifica esta abordagem. O que tem sido chamado de “Biden three-fer” foi concebido para aumentar a competitividade dos EUA em indústrias-chave em relação à China, proporcionar melhores oportunidades económicas para os trabalhadores americanos e acelerar a descarbonização.
Mas a narrativa “win-win” subjacente a estas novas estratégias industriais tende a ofuscar o risco de que a resolução de um problema possa exacerbar outro. De facto, as tensões entre estes objetivos políticos já são visíveis. Por exemplo, a descarbonização da economia pode não criar tantos empregos dignos como se esperava inicialmente. Nos EUA, tanto as empresas automóveis como o sindicato United Auto Workers alertaram para o facto de a mudança para o fabrico de veículos elétricos, que requerem menos peças, poder levar à perda de postos de trabalho. Alguns desses postos de trabalho serão redistribuídos pela produção de baterias, mas isso pode não ser muito reconfortante para os trabalhadores do setor automóvel americano e europeu, dado o domínio da China na cadeia de abastecimento global de baterias.
Ao mesmo tempo, o crescimento das indústrias verdes pode resultar noutros danos ambientais. Apesar de pretenderem gerar emprego e valor através da produção de minerais de transição, as estratégias de industrialização de vários países do Sul Global tendem a reforçar as práticas extrativas. Por exemplo, a Argentina, a Bolívia e o Chile – o “triângulo do lítio” da América do Sul – estão a tentar captar várias fases da cadeia de fornecimento de lítio, desde a extração de minerais à transformação e à montagem de baterias. Mas o crescimento desta indústria ameaça esgotar as reservas de água, degradar os solos e perturbar os habitat, muitas vezes em zonas habitadas por povos indígenas andinos. Do mesmo modo, a produção de semicondutores, que estão no centro das tecnologias limpas, consome muita energia, água e solos e liberta perfluorocarbonetos e outros potentes gases com efeito de estufa para a atmosfera.
Por último, a estagnação económica pode ter um impacto desestabilizador na política interna, obrigando os governos a procurar uma taxa de crescimento mais elevada, independentemente dos custos ambientais. Por exemplo, o primeiro-ministro britânico, Rishi Sunak, anunciou recentemente uma série de reviravoltas nas promessas do governo em relação às zero emissões líquidas. A eliminação de compromissos climáticos complexos pode parecer uma estratégia politicamente atrativa para aumentar as perspetivas de crescimento imediato. Mas – e aqui reside a contradição – o crescimento a longo prazo dependerá, pelo menos em parte, de os governos garantirem que as suas economias são competitivas nas indústrias verdes do futuro.
Como estes exemplos demonstram, a política industrial não é uma solução milagrosa para as crises intersetoriais dos nossos tempos. Os objetivos políticos da sustentabilidade ambiental, do dinamismo industrial e do pleno emprego são difíceis de conciliar e exigem escolhas políticas difíceis sobre a afetação de recursos, as prioridades estratégicas e, fundamentalmente, a distribuição dos custos económicos e sociais. Além disso, os compromissos tornar-se-ão mais complexos e difíceis à medida que o aquecimento global se for agravando e o crescimento continuar a abrandar. O que chamamos de “trindade perversa” da governação contemporânea – catástrofe climática, estagnação económica e excesso demográfico – não desaparecerá tão cedo. Na verdade, é provável que venha a moldar as trajetórias da elaboração de políticas públicas durante muito tempo no futuro.
Isto não quer dizer que os governantes devam desistir de conceber estratégias ambiciosas para enfrentar estas crises. Pelo contrário, medidas rápidas e eficazes são uma necessidade absoluta. No entanto, a apresentação destes planos sob a forma de narrativas vantajosas para todos, que ignoram os difíceis compromissos que envolvem, aumenta significativamente o risco de os governos perderem o apoio popular. A natureza complexa e conflituosa dos objetivos destas políticas significa que mesmo as estratégias mais bem elaboradas ficarão aquém das expectativas, pelo menos em alguns aspetos. Este facto é inevitável e constitui uma componente importante da aprendizagem pela prática.
Para evitar serem vistos como estando a quebrar promessas, os governantes têm de aceitar, em vez de rejeitar, as tensões e os compromissos que estão no centro das políticas industriais verdes e submetê-las à deliberação pública. Isto é essencial para garantir um amplo apoio aos projetos de descarbonização liderados pelo Estado. Esta abordagem ajudaria a criar estruturas de governação sólidas e transparentes, baseadas nos princípios da deliberação democrática e da supervisão e controlo públicos. Na situação atual, muitas estratégias industriais são o produto de processos de elaboração de políticas, tecnocráticos e com abordagens do topo para a base, apesar de todo o palavreado sobre “não deixar nenhuma comunidade para trás” e uma “transição ecológica justa”.
Submeter a economia a um processo de decisão democrático constituiria, sem dúvida, um desafio radical ao atual sistema de coordenação da propriedade privada e do mercado. Mas é essencial para garantir e manter a legitimidade popular das políticas industriais verdes, bem como para facilitar a tomada de decisões coletivas e eficientes e minimizar a má gestão. Caso contrário, corremos o risco de uma reação pública negativa que impeça a ação coletiva necessária para salvaguardar o nosso futuro neste planeta.
CAMBRIDGE/DURHAM/LANCASTER – Desde o Plano Industrial do Pacto Ecológico da União Europeia e a Lei de Redução da Inflação (IRA, sigla em inglês) dos Estados Unidos até à Estratégia de Crescimento Verde do Japão e ao Novo Acordo Coreano, as políticas industriais destinadas a acelerar a transição energética estão a proliferar nas economias ricas e tecnologicamente avançadas. Muitas economias em desenvolvimento também estão a planificar e a implementar projetos liderados pelo Estado para promover a industrialização verde, à medida que a concorrência se intensifica pelos veículos elétricos (VE), os chamados minerais de transição, e pela energia limpa.
Por exemplo, vários países africanos, incluindo África do Sul, Quénia, Mauritânia, Egito, Jibuti, Tunísia, Marrocos e Namíbia, lançaram iniciativas estatais para apoiar o desenvolvimento do hidrogénio verde. Outros, incluindo Indonésia, Bolívia e Chile, estão a implementar estratégias nacionais para estimular a industrialização com base na extração e transformação de níquel, cobalto, cobre, lítio e outros minerais e metais de transição.
Estas políticas utilizam uma vasta gama de instrumentos – incluindo subsídios, regulamentos, incentivos e diversos acordos entre o Estado e as empresas – e diferem muito em termos de recursos públicos e privados à sua disposição. Mas todas elas procuram enfrentar simultaneamente três crises: a estagnação económica, o emprego polarizado e precário, e a intensificação das alterações climáticas.
O renascimento da política industrial baseia-se na lógica de que a resolução das três crises criará um ciclo virtuoso: o investimento direcionado para a indústria e energia verdes impulsionará a atividade económica, criará empregos bem remunerados e dará início a uma economia de baixo carbono. A “estratégia industrial americana moderna da administração Biden”, que inclui a Lei da Infraestrutura Bipartidária, a Lei CHIPS e da Ciência e a IRA, exemplifica esta abordagem. O que tem sido chamado de “Biden three-fer” foi concebido para aumentar a competitividade dos EUA em indústrias-chave em relação à China, proporcionar melhores oportunidades económicas para os trabalhadores americanos e acelerar a descarbonização.
Mas a narrativa “win-win” subjacente a estas novas estratégias industriais tende a ofuscar o risco de que a resolução de um problema possa exacerbar outro. De facto, as tensões entre estes objetivos políticos já são visíveis. Por exemplo, a descarbonização da economia pode não criar tantos empregos dignos como se esperava inicialmente. Nos EUA, tanto as empresas automóveis como o sindicato United Auto Workers alertaram para o facto de a mudança para o fabrico de veículos elétricos, que requerem menos peças, poder levar à perda de postos de trabalho. Alguns desses postos de trabalho serão redistribuídos pela produção de baterias, mas isso pode não ser muito reconfortante para os trabalhadores do setor automóvel americano e europeu, dado o domínio da China na cadeia de abastecimento global de baterias.
Ao mesmo tempo, o crescimento das indústrias verdes pode resultar noutros danos ambientais. Apesar de pretenderem gerar emprego e valor através da produção de minerais de transição, as estratégias de industrialização de vários países do Sul Global tendem a reforçar as práticas extrativas. Por exemplo, a Argentina, a Bolívia e o Chile – o “triângulo do lítio” da América do Sul – estão a tentar captar várias fases da cadeia de fornecimento de lítio, desde a extração de minerais à transformação e à montagem de baterias. Mas o crescimento desta indústria ameaça esgotar as reservas de água, degradar os solos e perturbar os habitat, muitas vezes em zonas habitadas por povos indígenas andinos. Do mesmo modo, a produção de semicondutores, que estão no centro das tecnologias limpas, consome muita energia, água e solos e liberta perfluorocarbonetos e outros potentes gases com efeito de estufa para a atmosfera.
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Por último, a estagnação económica pode ter um impacto desestabilizador na política interna, obrigando os governos a procurar uma taxa de crescimento mais elevada, independentemente dos custos ambientais. Por exemplo, o primeiro-ministro britânico, Rishi Sunak, anunciou recentemente uma série de reviravoltas nas promessas do governo em relação às zero emissões líquidas. A eliminação de compromissos climáticos complexos pode parecer uma estratégia politicamente atrativa para aumentar as perspetivas de crescimento imediato. Mas – e aqui reside a contradição – o crescimento a longo prazo dependerá, pelo menos em parte, de os governos garantirem que as suas economias são competitivas nas indústrias verdes do futuro.
Como estes exemplos demonstram, a política industrial não é uma solução milagrosa para as crises intersetoriais dos nossos tempos. Os objetivos políticos da sustentabilidade ambiental, do dinamismo industrial e do pleno emprego são difíceis de conciliar e exigem escolhas políticas difíceis sobre a afetação de recursos, as prioridades estratégicas e, fundamentalmente, a distribuição dos custos económicos e sociais. Além disso, os compromissos tornar-se-ão mais complexos e difíceis à medida que o aquecimento global se for agravando e o crescimento continuar a abrandar. O que chamamos de “trindade perversa” da governação contemporânea – catástrofe climática, estagnação económica e excesso demográfico – não desaparecerá tão cedo. Na verdade, é provável que venha a moldar as trajetórias da elaboração de políticas públicas durante muito tempo no futuro.
Isto não quer dizer que os governantes devam desistir de conceber estratégias ambiciosas para enfrentar estas crises. Pelo contrário, medidas rápidas e eficazes são uma necessidade absoluta. No entanto, a apresentação destes planos sob a forma de narrativas vantajosas para todos, que ignoram os difíceis compromissos que envolvem, aumenta significativamente o risco de os governos perderem o apoio popular. A natureza complexa e conflituosa dos objetivos destas políticas significa que mesmo as estratégias mais bem elaboradas ficarão aquém das expectativas, pelo menos em alguns aspetos. Este facto é inevitável e constitui uma componente importante da aprendizagem pela prática.
Para evitar serem vistos como estando a quebrar promessas, os governantes têm de aceitar, em vez de rejeitar, as tensões e os compromissos que estão no centro das políticas industriais verdes e submetê-las à deliberação pública. Isto é essencial para garantir um amplo apoio aos projetos de descarbonização liderados pelo Estado. Esta abordagem ajudaria a criar estruturas de governação sólidas e transparentes, baseadas nos princípios da deliberação democrática e da supervisão e controlo públicos. Na situação atual, muitas estratégias industriais são o produto de processos de elaboração de políticas, tecnocráticos e com abordagens do topo para a base, apesar de todo o palavreado sobre “não deixar nenhuma comunidade para trás” e uma “transição ecológica justa”.
Submeter a economia a um processo de decisão democrático constituiria, sem dúvida, um desafio radical ao atual sistema de coordenação da propriedade privada e do mercado. Mas é essencial para garantir e manter a legitimidade popular das políticas industriais verdes, bem como para facilitar a tomada de decisões coletivas e eficientes e minimizar a má gestão. Caso contrário, corremos o risco de uma reação pública negativa que impeça a ação coletiva necessária para salvaguardar o nosso futuro neste planeta.