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In der Governance-Falle

ROM – Entwicklung und verbesserte Governance gehen tendenziell Hand in Hand. Aber im Gegensatz zur landläufigen Meinung gibt es wenig Belege dafür, dass die erfolgreiche Umsetzung ordnungspolitischer Reformen rascher zu einschließender wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung führt. Tatsächlich könnte es genau umgekehrt sein.

Diese Konzentration auf gute Governance stammt aus der Zeit der Schuldenkrisen der Entwicklungsländer in den 1980er Jahren, als man um die Wiederherstellung nachhaltigen Wachstums kämpfte. Anstatt jedoch den vorherrschenden wirtschaftspolitischen Ansatz einer Neubewertung zu unterziehen, nahmen internationale Entwicklungsinstitutionen leichte Ziele ins Visier: die Regierungen der Entwicklungsländer. Die Beratung dieser Regierungen im Hinblick darauf, wie diese ihre Aufgaben zu erledigen hatten, wurde zur neuen Berufung dieser Institutionen, die rasch mit neuen „technischen“ Ansätzen für Governance-Reformen zur Stelle waren.

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Unter Anwendung von über 100 Indikatoren führte die Weltbank einen zusammengesetzten Index guter Governance ein, der auf Kriterien wie Mitspracherecht und Rechenschaftspflicht, politische Stabilität und die Abwesenheit von Gewalt sowie wirksame Regierungsführung, Qualität der Regulierung, Rechtsstaatlichkeit und Korruptionskontrolle beruhte. Mit der Behauptung, man hätte einen engen Zusammenhang zwischen den Indikatoren für Governance und Wirtschaftsleistung festgestellt, schürte die Weltbank Hoffnungen, dass der Schlüssel zu wirtschaftlichem Fortschritt gefunden worden war.

Doch die Sache war von Anfang an fehlerbehaftet. Den verwendeten Indikatoren fehlte der historische Bezug und länderspezifische Herausforderungen und Bedingungen fanden keine Berücksichtigung. Länderübergreifende statistische Analysen wiesen Selektionsfehler auf und vernachlässigten die Wechselwirkungen zwischen einer Vielzahl von Variablen. Deshalb überschätzte die Weltbank die Auswirkungen der Governance-Reformen auf das Wirtschaftswachstum in hohem Maß.

Freilich bietet wirksame, legitime und auf die Umstände reagierende Governance ungeahnte Vorteile, insbesondere im Vergleich zur Alternative: ineffiziente Governance, Vetternwirtschaft und Korruption. Dennoch erwies sich der Schwerpunkt auf Governance-Reformen hinsichtlich der Entwicklungsförderung nicht annähernd als so wirksam wie versprochen.

Tatsächlich könnte dieser auf Governance konzentrierte Ansatz die Anstrengungen im Bereich Entwicklung sogar untergraben haben. Zunächst ermöglichte er es internationalen Organisationen die Mängel der neuen Entwicklungsorthodoxie der letzten zwei Jahrzehnte des 20. Jahrhunderts zu ignorieren, als Lateinamerika mehr als ein Jahrzehnt und Subsahara-Afrika ein Vierteljahrhundert des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts verloren.

Außerdem wurde die Arbeit der Regierungen dadurch unnötig erschwert. Da Reformen im Bereich guter Governance mittlerweile als Voraussetzung für internationale Hilfe gelten, erfüllen die Regierungen der Entwicklungsländer letztlich oftmals eher die Erwartungen der Geberländer anstatt jene Probleme in Angriff zu nehmen, die für ihre eigenen Bürger am vordringlichsten wären. Tatsächlich können diese Reformen sogar die über viele Generationen entstandenen traditionellen Rechte und landesüblichen Verpflichtungen untergraben.

Überdies sind die geforderten Reformen derart weitreichend, dass deren Umsetzung die den meisten Entwicklungsländern zur Verfügung stehenden Mittel überschreitet. Daher lenken Reformen im Bereich guter Governance tendenziell von wirksameren Entwicklungsbemühungen ab. 

Ein weiteres Problem mit Governance-Reformen besteht darin, dass diese zwar auf formaler Ebene neutral sind, vielfach allerdings Partikularinteressen begünstigen und damit höchst unfaire Folgen zeitigen. Auf Dezentralisierung und die Übertragung von Befugnissen abzielende Reformen ermöglichten in manchen Fällen den Aufstieg mächtiger politischer Gönner auf lokaler Ebene.  

Die Schlussfolgerung liegt klar auf der Hand: die Entwicklungsagenda sollte nicht mit Governance-Reformen überfrachtet werden. Merilee Grindle von der Universität Harvard formuliert es so: wir sollten auf „ausreichend gute“ Governance abzielen und einige Forderungen aus einer langen Liste von Möglichkeiten auswählen.  

Doch die Auswahl der wichtigsten Maßnahmen gestaltet sich nicht so einfach. Tatsächlich hatten die Befürworter von Governance-Reformen hinsichtlich des wirksamsten Ansatzes in den seltensten Fällen recht.

Man denke an die unablässige Propagierung der Bemühungen zur Stärkung der Eigentumsrechte. Ohne das veräußerliche individuelle Eigentum an produktiven Ressourcen, so die Behauptung, stünden nicht genügend Mittel und Anreize zur Verfügung, um Entwicklungsinitiativen zu verfolgen und gemeinsame Ressourcen (das „Allgemeingut“) würden übermäßig ausgebeutet und ineffizient eingesetzt.

In Wirklichkeit ist diese so genannte „Tragik der Allmende“ weder allgegenwärtig noch unvermeidlich und individuelle Eigentumsrechte sind nicht immer die beste – und niemals die einzige – institutionelle Lösung im Umgang mit sozialen Dilemmas. Die verstorbene Wirtschaftsnobelpreisträgerin Elinor Ostrom zeigte, dass es menschlichen Gesellschaften gelang, unzählige kreative und dauerhafte Lösungen für eine breite Palette an Dilemmas im Zusammenhang mit dem Einsatz gemeinsamer Ressourcen zu finden.

Das Thema der guten Governance übt einen speziellen Reiz auf große bürokratische Organisationen wie multilaterale Entwicklungsbanken oder UN-Organisationen aus, die es vorziehen, apolitische Lösungen für Probleme zu finden, die im Grunde politischer Natur sind. Anders gesagt: gute Governance ist eine vordergründig technokratische Antwort darauf, was Geber und andere wohlmeinende internationale Gruppen für schlechte Strategien und insbesondere für schlechte Politik halten.

Darin liegt auch das wahre Problem der Agenda guter Governance: man geht davon aus, dass die Lösung der meisten strategischen und politischen Dilemmas in der Erfüllung einer Reihe formaler, prozessorientierter Indikatoren liegt. Allerdings zeigen die Erfahrungen aus über zwei Jahrzehnten, dass derartige Richtlinien wenig praktische Anleitung für die Lösung technisch, sozial und politisch komplexer Probleme in der realen Welt der wirtschaftlichen Entwicklung bieten.  

Unter Anerkennung der Tatsache, dass sich die Governance mit dem Entwicklungsgrad verbessert, wäre die internationale Gemeinschaft besser beraten, Reformen zu verfolgen, die diese Entwicklung direkt vorantreiben, anstatt auf eine breit gestreute Agenda zu setzen, die bestenfalls geringe indirekte Wirkungen zeigt. Ein derartiger pragmatischer Ansatz hinsichtlich einer verbesserten Governance wäre weder dogmatisch noch würde er Anspruch auf Allgemeingültigkeit erheben. Vielmehr könnte man damit die größten Hemmnisse identifizieren, analysieren und  - möglicherweise der Reihe nach – in Angriff nehmen.   

Zahlreiche der bedeutsamsten Ziele der Governance-Agenda – Mitgestaltungsmöglichkeit, Inklusion, Partizipation, Integration, Transparenz und Rechenschaftspflicht – können Teil  praktikabler Lösungen werden. Dies nicht weil Außenstehende es fordern, sondern weil effektive Lösungen danach verlangen. Derartige Lösungen sollten auf relevanten Erfahrungen und dem Verständnis gründen, dass es sich dabei nicht um „Best Practices“ handelt. 

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Das blinde Streben nach guter Governance bildete zu lange den Leitfaden der Entwicklungsbemühungen. Es ist an der Zeit zu erkennen, was wirklich funktioniert – und sich von Strategien zu verabschieden, die keinen Erfolg brachten.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier