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Le leurre de la bonne gouvernance

ROME – Le développement économique et une gouvernance améliorée viennent souvent de pair. Pourtant, contrairement à la croyance générale, il y a peu d’indications que le succès de la mise en vigueur des réformes de gouvernance entraîne un développement économique et social accéléré et inclusif. En fait, il est fort probable que ce soit l’inverse.

L’intérêt porté aux pratiques de bonne gouvernance découle des difficultés rencontrées pour relancer la croissance durable lors des crises de la dette des pays en développement au cours des années 1980. Au lieu de revoir l’orientation des politiques économiques, les institutions internationales de développement s’en sont prises à des proies faciles : les gouvernements des pays en développement. Ces institutions se sont donné pour mission de conseiller les instances de ces pays sur leurs façons de faire, qui s’est vite transformée dans de nouvelles approches « techniques » en matière de réforme de la gouvernance.

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La Banque mondiale, s’appuyant sur plus de 100 indicateurs, a formulé un indice composé pour jauger le degré de bonne gouvernance, sur la base des perceptions du droit au chapitre des citoyens, de l’imputabilité, de la stabilité politique, de l’absence de violence, de l’efficacité du secteur public, de la qualité du cadre réglementaire, de l’État de droit et du degré de corruption. En avançant avoir décelé une forte corrélation entre ses indices de gouvernance et les résultats économiques, la Banque a entretenu les espoirs que le secret du progrès économique avait enfin été découvert.

Le dossier était sur des assises très fragiles dès le début. Les indices dont les analystes de la Banque se sont servis ne tenaient pas compte des facteurs d’historicité ni des défis et conditions propres à chaque pays, car les analyses statistiques comparatives des pays comportaient des biais de sélection et passaient sous silence les liens d’interdépendance d’une vaste gamme de variables. En conséquence, la Banque mondiale a largement surestimé les répercussions des réformes en matière de gouvernance sur la croissance économique.

Il est vrai que des pratiques de gouvernance effectives, légitimes et adaptées présentent d’innombrables avantages, surtout lorsque comparées aux autres choix : des pratiques inefficaces de gouvernance, le népotisme et la corruption. Mais l’accent mis sur la gouvernance ne s’est pas avérée aussi efficace que promise pour ce qui est de favoriser le développement.

En fait, ces politiques axées sur la gouvernance ont probablement entravé certaines initiatives de développement. En premier lieu, elles ont permis aux institutions internationales d’éviter de reconnaître les lacunes de la nouvelle orthodoxie du développement des deux dernières décennies du XXe siècle, alors que l’Amérique latine perdait une décennie complète et l’Afrique subsaharienne un quart de siècle, sur le plan des progrès économiques et sociaux.

Elles ont inutilement compliqué la tâche des États. Puisque les réformes pour améliorer la gouvernance sont désormais une condition pour obtenir de l’aide internationale, les autorités des pays en développement finissent toujours par reproduire les structures auxquelles s’attendent les bailleurs de fonds, au lieu de s’attaquer aux problèmes les plus pressants de leurs propres citoyens. En fait, ces réformes peuvent même ébranler les droits traditionnels et les obligations de droit coutumier ciselés par les collectivités au fil des générations.

De plus, les réformes requises sont de si grande envergure que les pays en développement n’ont pas les moyens de les appliquer. En conséquence, les solutions visant la bonne gouvernance ont tendance à les détourner des initiatives de développement les plus porteuses.

Un autre problème des réformes de gouvernance réside dans le fait que même si elles sont formellement neutres, elles favorisent souvent des intérêts en place, avec des conséquences plutôt injustes. Les réformes visant la décentralisation et le transfert des pouvoirs ont, dans certains cas, facilité la montée au pouvoir dans ces pays d’une clique puissante de protecteurs politiques.

La conclusion est évidente : il ne faut pas imposer un fardeau exagéré aux programmes de développement par des réformes de gouvernance. Selon Merilee Grindle, de l’Université de Harvard, nous devrions viser des pratiques de gouvernance modérées, en sélectionnant quelques principes dans une longue liste de possibilités.

Le choix des mesures les plus importantes sera certainement ardu. Même les défenseurs des réformes de gouvernance ont rarement visé juste en ce qui a trait aux meilleures stratégies en cette matière.

Penchons-nous sur le fait que l’on ne cesse jamais de promouvoir les initiatives de renforcement du droit de propriété. On fait valoir que sans droit transmissible de propriété individuelle sur des ressources productives, les moyens et les incitatifs manquent à l’appel lorsqu’il s’agit de poursuivre les initiatives de développement. Sans compter que les ressources à propriété commune (le « patrimoine collectif ») feront l’objet d’une surexploitation et d’une utilisation inefficace.

En réalité, ladite « tragédie des biens communs » n’est pas si répandue et elle n’est pas inéluctable, car le droit à la propriété individuelle n’est pas toujours la meilleure ni la seule solution institutionnelle pour régler des problèmes sociaux. La regrettée lauréate du prix Nobel en économie Elinor Ostrom, a démontré que les sociétés humaines ont su créer une myriade de solutions créatives et durables pour résoudre un vaste éventail de problèmes liés à l’exploitation de ressources à propriété commune.

Le thème de la bonne gouvernance a un attrait particulier pour les grands organismes bureaucratiques comme des banques de développement multilatérales et les agences de l’ONU, qui favorisent des solutions apolitiques à des problèmes essentiellement politiques. Autrement dit, la bonne gouvernance est une réplique technocratique bien en vue à ce que les bailleurs et d’autres groupes internationaux bien intentionnés considèrent comme de mauvaises politiques et, surtout, de la petite politique.

C’est à cette enseigne que loge le vrai problème des réformes de bonne gouvernance : elles présument que la solution à la plupart des problèmes d’interventions publiques et des problèmes d’ordre politique repose sur la conformité avec un éventail d’indices officiels axés sur les processus. Mais l’expérience de deux décennies montre que de telles directives offrent peu de conseils pratiques pour régler de vrais problèmes de développement économique qui demeurent techniquement, socialement et politiquement très complexes.

En admettant que la gouvernance s’améliore avec le développement, la communauté internationale aurait été mieux servie en poursuivant des réformes qui le font avancer directement, au lieu d’un vaste programme de réformes qui aurait, au mieux, de faibles incidences indirectes. Une telle démarche pragmatique à l’amélioration de la gouvernance n’a rien de dogmatique et elle ne prétendrait pas être une panacée. Les principales contraintes seraient plutôt définies, analysées et résolues, probablement en séquence.

Bon nombre des grands objectifs des réformes qui visent la bonne gouvernance – l’autonomie, l’inclusion, la participation, l’intégrité, la transparence et l’imputabilité – peuvent être incorporés à des solutions pratiques, non pas parce que des personnes de l’extérieur les réclament, mais parce que les solutions doivent y recourir pour être efficaces. Il faut que de telles solutions s’inspirent de cas d’expérience pertinents, étant entendu qu’elles ne constituent pas l’idéal des « pratiques exemplaires ».

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La poursuite aveugle de la bonne gouvernance a guidé les initiatives de développement depuis beaucoup trop longtemps. Il est temps de reconnaître ce qui fonctionne – et de faire fi de ce qui ne marche pas.

Traduit de l’anglais par Pierre Castegnier