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好治理陷阱

罗马—发展和治理改善总是一起出现。但是,与流行的观念相反,没有证据表明实施治理改革能导致更快、更包容的经济和社会发展。事实上,情况可能恰恰相反。

聚焦于好治理源于20世纪80年代发展中国家债务危机期间重塑持续增长的努力。国际发展机构没有反思主流经济政策方针,而是对准了容易的目标:发展中国家政府。向这些政府建议如何做成了这些机构的新工作,于是很快产生了关于治理改革的“技术”方针。

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世界银行使用100多个指标建立了一套综合性的好治理指数,其基础包括话语权和可问责性、政治稳定和不存在暴力、政府效率、监管质量、法治、腐败水平等。世界银行指出,其治理指标和经济表现之间存在强相关性,这让人们觉得经济进步的钥匙已经找到。

其实从一开始就存在缺陷。世界银行使用的这些指标无视历史,也没有考虑各国具体的挑战和条件,跨国数据分析存在选择偏误,也忽略了许多变量之间的相互关联。结果,世界银行大大高估了治理改革对经济增长的影响。

诚然,高效、合理、高响应力的治理能带来无穷好处,特别是在与另一套做法——低效治理、任人唯亲和腐败——做对比时。但专注于治理改革并不一定能够有效促进发展。

事实上,这一以治理为核心的方针可能破坏发展措施。首先,它让国际机构不必去认识二十世纪最后二十年的新发展正统理论的短处。在这二十年里,拉丁美洲失去了十年、撒哈拉以南非洲失去了四分之一世纪的经济和社会进步。

它也毫无必要地复杂化了政府工作。好治理改革已经成为国际援助的条件,发展中国家最后往往疲于满足出资者的预期,而不去解决对本国公民来说最紧迫的问题。事实上,这样的改革甚至可能破坏经历好几代人所形成的传统权利和习惯义务。

此外,需要的改革范围太广,超过了大部分发展中国家的实施能力。结果,好治理方案往往会对更有效的发展措施形成掣肘。

治理改革的另一个问题是,尽管它们在形式上是中立的,但常常向既得利益倾斜,产生非常不公平的结果。在一些案例中,旨在分散化和放权的改革导致了地方权势政治大佬的崛起。

结论显而易见:发展日程不应该因为治理改革而增加负担。哈佛大学的梅里利·格林德尔(Merilee Grindle)指出,我们应该致力于“足够好的治理”,从长长的可能性名单中选择一小部分当务之急。

但选择最终要措施并不容易。事实上,治理改革的提倡者对于最有效方针的砍伐很少正确。

以顽固地推进强化产权的措施为例。这一观点认为,如果不存在可让渡的生产性资料个人所有权,就无法找到充分的激励追求发展政策,而共同资源(“共有物”)将被过度利用和低效使用。

在现实中,所谓的“公地的悲剧”既不普遍,也非不可避免,而个人产权也不是最好——当然更不是唯一——的解决社会困境的制度性方案。已故的诺贝尔经济学奖获得者艾丽诺尔·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)指出,人类社会创造了无数创新而持久办法解决包括公共资源使用在内的各种困境。

好治理问题对于多边开发银行和联合国机构等大型官僚组织特别有吸引力,这些组织喜欢用非政治办法解决本质上的政治问题。换句话说,好治理是出资人和好意国际集团所谓的坏政策和(尤其是)坏政治问题的肤浅的技术官僚答案。

好治理日程的真正问题就在这里:它认为大部分政策和政治困境的解决之道在于按照一组形式上的过程导向的指标去做。但过去二十年的经验证明,这些指导对于解决存在技术、社会和政治复杂性的真实世界经济发展问题来说几乎毫无实践意义。

认识到治理随发展而得到改善,国际社会就会追求直接促进发展的改革而不是充其量也许只能带来微小间接影响的宽泛日程,从而获得更好的表现。这一改善治理的务实方针既不教条,也不会装作是万灵丹。相反,主要约束也许将顺次得到识别、分析和解决。

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许多好治理日程的关键目标——赋权、包容、参与、诚信、透明和问责——都可以纳入可行方案,这并不是因为外部人士要求这些目标,而是因为有效的方案需要这些目标。这些方案应该从相关经验中总结而得,必须理解它们并不等于“最佳实践”。

盲目追求好治理在太长的时间里引领着发展政策。如今,应该认识到什么才是真正管用的——并抛弃不管用的。