5

De valkuilen van goed bestuur

ROME – Ontwikkeling en beter bestuur neigen hand in hand te gaan. Maar in tegenstelling tot wat algemeen gedacht wordt is er maar weinig bewijs dat succes in het implementeren van bestuurshervormingen tot snellere en meer inclusieve economische en sociale ontwikkeling leidt. Het zou in feite zelfs wel eens andersom kunnen zijn.

De focus op goed bestuur komt voort uit de worsteling om de duurzame groei te herstellen gedurende de schuldencrises van ontwikkelingslanden in de jaren tachtig. In plaats de heersende benadering van de economische politiek te herijken richtten internationale ontwikkelingsorganisaties zich op het makkelijkste doelwit: de overheden van ontwikkelingslanden. Het adviseren van deze regeringen hoe hun werk te doen werd een nieuwe roeping voor deze instituties, die al snel nieuwe ‘technische’ benaderingen van bestuurshervormingen ontwikkelden.

Chicago Pollution

Climate Change in the Trumpocene Age

Bo Lidegaard argues that the US president-elect’s ability to derail global progress toward a green economy is more limited than many believe.

De Wereldbank introduceerde met gebruik van meer dan 100 indicatoren een samengestelde index van goed bestuur gebaseerd op waarnemingen van de kracht van de stem van het volk en de mate waarin het de regering aansprakelijk weet te stellen, de politieke stabiliteit en afwezigheid van geweld, de doortastendheid van het bestuur, kwaliteit van regelgeving, de rechtsstaat, en niveaus van corruptie. Door de claim dat ze een sterke correlatie tussen deze bestuursindicatoren en de economische prestaties hadden gevonden, voedde de Bank de hoop dat de sleutel tot economische vooruitgang was gevonden.

Maar er ligt hier als vanaf het begin een foute redenatie aan ten grondslag. De gebruikte indicatoren zijn ahistorisch en specifieke uitdagingen en omstandigheden van landen worden niet meegenomen; er wordt gewerkt met landelijke analyses die het onderlinge verband tussen een breed scala aan variabelen aan negeren en lijden onder selectie-bias. De Wereldbank overschatte als resultaat hiervan de impact van bestuurshervorming op economische groei op grove wijze.

Zeker, effectief en legitiem bestuur dat naar het volk luistert heeft niet te verwaarlozen voordelen, vooral als je het vergelijkt met het alternatief: inefficiënt bestuur, nepotisme, en corruptie. Maar de focus op bestuurshervormingen als aanjagers van ontwikkeling is bepaald niet zo effectief gebleken als beloofd.

In werkelijkheid heeft deze op bestuur gerichte benadering de ontwikkelingsontspanningen wellicht zelfs ondermijnd. Om te beginnen heeft het internationale instituties kans gegeven de tekortkomingen van de orthodoxe nieuwe kijk op ontwikkeling van de laatste twee decennia van de twintigste eeuw niet in te hoeven zien, toen Latijns-Amerika meer dan tien jaar en Sub-Sahara Afrika zelfs 25 jaar aan economische en sociale vooruitgang misliepen.

Ook het werk van regeringen wordt er onnodig door gecompliceerd. Nu bestuurshervormingen een voorwaarde voor internationale hulp zijn geworden proberen de regeringen van ontwikkelingslanden vaak aan de verwachtingen van donoren te voldoen, in plaats van de kwesties aan te pakken die voor hun eigen burgers het meest nijpend zijn. Dit soort hervormingen kunnen zelfs de traditionele rechten en gewoonteplichten die door generaties heen in gemeenschappen zijn opgebouwd ondermijnen.

Bovendien zijn de vereiste hervormingen zo breed dat de meeste ontwikkelingslanden überhaupt niet in staat zijn om ze te implementeren. Als resultaat hiervan leiden oplossingen op het gebied van goed bestuur vaak af van effectievere ontwikkelingsinspanningen.

Een ander probleem met bestuurshervormingen is dat ze, alhoewel ze formeel neutraal zijn, vaak bepaalde gevestigde belangen bevoordelen, met zeer oneerlijke consequenties. Hervormingen gericht op decentralisatie en devolutie hebben in sommige gevallen voor de opkomst van machtige lokale politici gezorgd.

De conclusie is helder: de ontwikkelingsagenda moet niet overbelast worden met bestuurshervormingen. Zoals Merilee Grindle van Harvard gesteld heeft, zouden we ons moeten richten op ‘goed genoeg’ bestuur, waarbij we een paar imperatieven selecteren uit een lange lijst mogelijkheden.

Maar het zal niet makkelijk kiezen zijn welke maatregelen prioriteit hebben. De voorstanders van bestuurshervormingen hebben over de juiste aanpak in ieder geval nog maar zelden gelijk gekregen.

Neem bijvoorbeeld de niet aflatende pogingen om eigendomsrechten te versterken. Als er geen onvervreemdbaar individueel eigendom is van productieve hulpbronnen, zo wordt beweerd, zullen er onvoldoende middelen en stimuli zijn om ontwikkelingsinitiatieven na te streven, en zullen gemeenschappelijke goederen (‘de meent’) overgeëxploiteerd worden en inefficiënt gebruikt.

In realiteit is de zogenaamde ‘tragedie van de meent’ noch alomtegenwoordig, noch onvermijdelijk, en zijn individuele eigendomsrechten niet altijd de beste – en nooit de enige – institutionele oplossing voor sociale dilemma’s. Wijlen Nobelprijswinnaar Economie Elinor Ostrom toonde aan maatschappijen talloze creatieve en blijvende oplossingen hebben bedacht voor een brede variëteit aan dilemma’s die met het gebruik van gemeenschappelijke hulpbronnen te maken hebben.

Het thema goed bestuur heeft een bijzondere aantrekkingskracht voor grote bureaucratische organisaties zoals multilaterale ontwikkelingsbanken en VN-agentschappen, die apolitieke oplossingen kiezen voor wat in feite politieke problemen zijn. Met andere woorden is goed bestuur een ogenschijnlijk technocratisch antwoord op wat donoren en ander goedbedoelende internationale organisaties als slecht beleid en vooral slechte politiek zien.

Dit is het echte probleem met de goed bestuur-agenda: deze gaat er vanuit dat de oplossing voor de meeste politieke en beleidsdilemma’s ligt in het tegemoetkomen aan een serie formele procesgeoriënteerde indicatoren. Maar de ervaring van twee decennia laat zien dat dit soort directieven in de echte wereld maar weinig praktische leidraad bieden om de technische, sociale, en politiek complexe problemen betreft economische ontwikkeling op te lossen.

De erkenning dat bestuur juist door ontwikkeling verbetert zou de internationale gemeenschap er toe moeten zetten hervormingen na te streven die de ontwikkeling direct ten goede komen, in plaats van een brede agenda die op zijn best wellicht een kleine indirecte impact heeft. Zo een pragmatische benadering van beter bestuur zou noch dogmatisch zijn, noch pretenderen universeel te zijn. In plaats daarvan zullen de grootste hindernissen worden geïdentificeerd, geanalyseerd, en aangepakt, ook al is het een voor een.

Van veel van de sleuteldoelen van de goed bestuur-agenda (zelfbekrachtiging, inclusie, participatie, integriteit, transparantie en aansprakelijkheid) kunnen werkbare oplossingen gemaakt worden; niet omdat buitenstaanders dit eisen, maar omdat ze nodig zijn voor effectieve oplossingen. Dit soort oplossingen zou lessen moeten trekken uit relevante ervaringen, met inbegrip van het feit dat ze niet onder de ‘beste werkwijzen’ vallen.

Fake news or real views Learn More

Het blinde najagen van goed bestuur heeft te lang de ontwikkelingsinspanningen te geleid. Het is tijd om in te zien wat er wel werkt – en om wat niet werkt in de wind te slaan.

Vertaling: Melle Trap