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La trappola del buon governo

ROMA – Sviluppo e miglioramento della governance tendono ad andare di pari passo. Contrariamente a quanto si crede, però, c'è scarsa dimostrazione che il successo nell'implementazione di riforme in materia di governance porti a uno sviluppo socio-economico più rapido e inclusivo. In realtà, potrebbe trattarsi dell'esatto contrario.   

L'attenzione per il buon governo nasce dall'intento di ristabilire una crescita sostenuta durante la crisi del debito che colpì i paesi in via di sviluppo negli anni ottanta. Anziché riconsiderare la politica economica prevalente, le istituzioni internazionali scelsero di mirare a bersagli facili, cioè i governi dei paesi in via di sviluppo. Suggerire a questi governi come fare il proprio mestiere divenne la nuova vocazione di tali organizzazioni, che presto svilupparono nuovi approcci "tecnici" alla riforma della governance.  

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La Banca mondiale, avvalendosi di oltre cento indicatori, introdusse un indice di governance composito che misura la percezione della capacità di partecipazione e d'influenza dei cittadini sull'operato dei governi, della stabilità politica e dell'assenza di violenza, dell'efficienza del governo, della qualità delle norme vigenti, del tasso di legalità e dei livelli di corruzione. Sostenendo di aver riscontrato una stretta correlazione tra questi indicatori di governance e la performance economica, la Banca riaccese la speranza di aver trovato la chiave per il progresso economico.   

Il sistema, però, si dimostrò inadeguato sin dall’inizio. Gli indicatori utilizzati erano avulsi dalla storia e non tenevano conto delle sfide e delle condizioni di ciascun paese; inoltre, le analisi statistiche transnazionali denotavano distorsioni di selezione e ignoravano le connessioni all'interno di un'ampia gamma di variabili. Da allora, pertanto, la Banca mondiale ha notevolmente sopravvalutato l'impatto delle riforme legate alla governance sulla crescita economica.    

Certo, un governo efficace, legittimo e reattivo offre vantaggi immensi, soprattutto se l'alternativa è un governo inefficiente e caratterizzato da clientelismo e corruzione. Tuttavia, concentrarsi sulla riforma della governance per promuovere lo sviluppo si è rivelata una soluzione molto meno efficace del previsto.        

In verità, un approccio del genere potrebbe aver ostacolato alcune iniziative di sviluppo. Esso, infatti, ha permesso alle istituzioni internazionali di evitare di riconoscere i limiti della nuova ortodossia dello sviluppo emersa negli ultimi due decenni del ventesimo secolo, durante i quali l'America latina perse più di un decennio di progressi socio-economici, e l'Africa sub-sahariana un quarto di secolo. 

Inoltre, esso ha inutilmente complicato il lavoro dei governi. Visto che le riforme della governance sono diventate un requisito per accedere agli aiuti internazionali, spesso i governi dei paesi in via di sviluppo finiscono per scimmiottare le aspettative dei donatori, invece di affrontare i problemi più urgenti dei loro concittadini. Di fatto, questo tipo di riforme può addirittura danneggiare i diritti tradizionali e gli obblighi consuetudinari che si sono consolidati all'interno delle comunità nell'arco di molte generazioni.    

Fra l'altro, le riforme richieste sono così ampie che la loro realizzazione è, nella maggior parte dei casi, al di fuori della portata dei paesi in via di sviluppo. Di conseguenza, le soluzioni incentrate sul buon governo tendono a distrarre da iniziative per lo sviluppo ben più efficaci. 

Un altro problema legato alle riforme della governance è che, sebbene ufficialmente siano imparziali, spesso favoriscono interessi particolari dando luogo a gravi ingiustizie. Le riforme tese al decentramento e alla devoluzione hanno, in alcuni casi, favorito l'ascesa di potenti figure politiche locali.   

La conclusione è chiara: l'agenda di sviluppo non deve essere oberata di riforme della governance. Come sostiene Merilee Grindle, docente dell'università di Harvard, bisognerebbe puntare a una governance "sufficientemente buona", scegliendo solo alcuni imperativi da una lunga lista di possibilità.

Ma selezionare le misure più importanti non sarà un'impresa facile perché i sostenitori delle riforme in materia di governance raramente sono stati in grado di distinguere l'approccio più efficace. 

Prendiamo, ad esempio, l'inarrestabile impegno a favore del rafforzamento dei diritti di proprietà. In assenza di una proprietà individuale e alienabile delle risorse produttive, affermano i suoi fautori, i mezzi e gli incentivi per portare avanti iniziative di sviluppo saranno inadeguati, e le risorse condivise (i "beni comuni") verranno iper-sfruttate e utilizzate in modo inefficiente.

In realtà, la cosiddetta "tragedia dei beni comuni" non è né onnipresente né inevitabile, e i diritti di proprietà individuale non sono sempre la soluzione istituzionale migliore – di certo mai l'unica – per affrontare i vari dilemmi sociali. Il premio Nobel per l'economia Elinor Ostrom, scomparsa nel 2012, ha dimostrato che le società umane sono state capaci di escogitare innumerevoli soluzioni creative e durature per risolvere gli svariati problemi che implicano l'utilizzo di risorse comuni.

Il tema del buon governo esercita un fascino particolare sulle grandi organizzazioni burocratiche, come le banche multilaterali di sviluppo e le agenzie delle Nazioni Unite, che prediligono soluzioni apolitiche per quelli che essenzialmente sono problemi politici. In altre parole, il buon governo è una risposta dalla parvenza tecnocratica a ciò che donatori e altri gruppi internazionali bene intenzionati considerano cattive pratiche e, soprattutto, una cattiva politica.

Qui sta il vero problema dell'agenda del buon governo, il fatto di presupporre che la soluzione di gran parte dei dilemmi politici consista nell’adeguarsi a una sfilza di indicatori di processo. Ma l'esperienza maturata nell'arco di due decenni mostra che tali direttive forniscono scarse indicazioni pratiche per risolvere i problemi legati allo sviluppo economico, che invece sono tecnicamente, socialmente e politicamente complessi.

Avendo riconosciuto che la governance migliora con lo sviluppo, alla comunità internazionale sarebbero più utili delle riforme che sostengono lo sviluppo in modo diretto, anziché un vasto programma che può avere, nel migliore dei casi, un impatto minimo e indiretto. Un approccio pragmatico al miglioramento della governance non sarebbe dogmatico né avrebbe pretesa di universalità, bensì mirerebbe a individuarne i limiti principali, per poi analizzarli e affrontarli, magari in modo sequenziale.

Molti degli obiettivi chiave dell'agenda del buon governo – legittimazione, inclusione, partecipazione, integrità, trasparenza e responsabilità – possono essere incorporati in soluzioni attuabili, non perché lo richiedono degli outsider, ma perché sono essenziali per la loro efficacia. Tali soluzioni dovranno attingere da esperienze rilevanti, fermo restando che non costituiscono "migliori pratiche".

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Il cieco perseguimento del buon governo è ciò che anima l'impegno per lo sviluppo da troppo tempo. È arrivato il momento di riconoscere ciò che funziona – e lasciare da parte ciò che non funziona.

Traduzione di Federica Frasca