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La buena gobernanza en el atolladero

ROMA – El desarrollo y las mejoras en la gobernanza han tendido a ir mano a mano. Pero, contrariamente a la creencia popular, existe poca evidencia que pruebe que el éxito en la implementación de reformas a la gobernanza lleve a un desarrollo económico y social más rápido e inclusivo. De hecho, puede que ocurra todo lo contrario.

El enfoque en la buena gobernanza se deriva de la lucha por restablecer el crecimiento sostenido durante las crisis de  la deuda de la década de 1980 en los países en desarrollo. En lugar de replantear el abordaje de políticas económicas imperantes, las instituciones internacionales de desarrollo apuntaron hacia blancos fáciles: los gobiernos de países en desarrollo. El asesoramiento a los gobiernos acerca de cómo realizar su trabajo se convirtió en la nueva vocación de dichas instituciones, las cuales rápidamente desarrollaron nuevos abordajes “técnicos” dirigidos a la reforma de la gobernanza.

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El Banco Mundial, haciendo uso de más de 100 indicadores, presentó un índice compuesto de buena gobernanza, que se basa en la percepción de representatividad y responsabilidad con respecto a la rendición de cuentas, la estabilidad política y la ausencia de violencia, la efectividad gubernamental, la calidad de las normativas, el imperio de la ley, y los niveles de corrupción. Al afirmar que había encontrado una fuerte correlación entre sus indicadores de gobernanza y el desempeño económico, el Banco avivó esperanzas sobre que se había encontrado el factor clave para lograr el progreso económico.

Este concepto fue defectuoso desde un principio. Los indicadores utilizados no eran históricos y no pudieron dar cuenta de los desafíos y las condiciones específicas de cada país, además los análisis estadísticos entre países sufrieron del sesgo de selección e ignoraron las interconexiones entre una amplia gama de variables. Como resultado, el Banco Mundial sobreestimó gravemente el impacto que la reforma de la gobernanza tendría sobre el crecimiento económico.

Sin duda, una gobernanza que es eficaz, legítima y receptiva proporciona beneficios incalculables, especialmente en comparación con la alternativa: una gobernanza ineficiente, plagada por favoritismos y corrupción. Sin embargo, enfocarse en la reforma de la gobernanza no ha demostrado ser tan eficaz como se había prometido en lo que respecta a fomentar el desarrollo.

De hecho, este enfoque centrado en la gobernanza pudo haber, realmente, menoscabado los esfuerzos de desarrollo. Para empezar, permitió que las instituciones internacionales eviten reconocer las deficiencias de la nueva ortodoxia del desarrollo, deficiencias que se hicieron patentes durante las dos últimas décadas del siglo XX, período en el cual América Latina perdió más de una década, y el África Subsahariana un cuarto de siglo, de progreso económico y social.

Este enfoque también ha complicado, innecesariamente, la labor de los gobiernos. En la actualidad, ya que se estableció  que las reformas dirigidas a la buena gobernanza son una condición para recibir ayuda internacional, los gobiernos de los países en desarrollo a menudo terminan haciendo que sus actos sean una parodia para satisfacer las expectativas de los donantes, en lugar de abordar los problemas que son más apremiantes para sus propios ciudadanos. De hecho, estas reformas pueden incluso menoscabar los derechos tradicionales y las obligaciones consuetudinarias que se instauraron entre comunidades en el transcurso de muchas generaciones.

Por otra parte, las reformas necesarias son tan amplias que superan los medios de implementación con los que cuentan la mayoría de los países en desarrollo. Como resultado, las soluciones de buena gobernanza tienden a distraer la atención de estos países, y a alejar dicha atención de esfuerzos de desarrollo que son más eficaces.

Otro problema con las reformas de gobernanza es que, aunque son formalmente neutrales, a menudo favorecen a determinados intereses creados, con consecuencias manifiestamente injustas. Las reformas encaminadas a la descentralización y la devolución de poderes mediante la desconcentración han permitido, en algunos casos, el surgimiento de omnipotentes mecenas políticos locales.

La conclusión es clara: la agenda de desarrollo no debe estar sobrecargada por reformas a la gobernanza. Tal como la académica de Harvard Merilee Grindle ha dicho: debemos apuntar a lograr una gobernanza que sea “suficientemente buena”, seleccionando unos pocos imperativos de dentro de una lista larga de posibilidades.

Sin embargo, la selección de las medidas más importantes no será fácil. De hecho, los defensores de la reforma de gobernanza rara vez han acertado acerca de cuál es el enfoque más eficaz.

Considere la promoción incesante de esfuerzos destinados a fortalecer los derechos de propiedad. Se asevera que en ausencia de una propiedad individual alienable de los recursos productivos, los medios y los incentivos serían insuficientes para aplicar iniciativas de desarrollo, y que se explotarían en exceso y se usarían ineficientemente los recursos compartidos (es decir, los recursos “comunes”).

En realidad, la llamada “tragedia de los recursos comunes” no está ni extendida, ni es inevitable, y los derechos individuales de propiedad no son siempre la mejor – y nunca la única – solución institucional para lidiar con los dilemas sociales. La difunta académica Elinor Ostrom, premio Nobel de economía, mostró que las sociedades humanas han construido una gran variedad de soluciones creativas y duraderas para resolver una amplia gama de dilemas que implican el uso de los recursos comunes.

El tema de la buena gobernanza tiene un atractivo especial para las grandes organizaciones burocráticas, como ser los bancos multilaterales de desarrollo y los organismos de la ONU, que favorecen soluciones apolíticas a problemas que son esencialmente políticos. En otras palabras, la buena gobernanza es una respuesta aparentemente tecnocrática a lo que los donantes y otros grupos internacionales bienintencionados consideran malas políticas públicas y, sobre todo, un mal manejo político.

En este punto radica el verdadero problema de la agenda de la buena gobernanza: se supone que la solución a la mayoría de los dilemas relativos a las políticas públicas y su manejo político radica en el cumplimiento de un conjunto de indicadores orientados a procesos formales. Pero la experiencia de más de dos décadas muestra que tales directrices proporcionan poca orientación práctica para la solución de problemas reales del desarrollo económico que son técnica, social y políticamente complejos.

Si la comunidad internacional reconociese que la gobernanza mejora con el desarrollo, lograría recibir mayores beneficios mediante la aplicación de reformas que promuevan directamente el desarrollo, en lugar de ejecutar una amplia agenda que pudiese tener, a lo mucho, un pequeño impacto indirecto. Tal enfoque pragmático para mejorar la gobernanza no sería ni dogmático ni pretendería ser universal. Por el contrario, se identificarían, analizarían y abordarían las principales limitaciones, tal vez de forma secuencial.

Muchos de los objetivos clave de la agenda de la buena gobernanza – empoderamiento, inclusión, participación, integridad, transparencia y responsabilidad con respecto a la rendición de cuentas – se pueden incluir dentro de soluciones viables, no porque estos objetivos son exigidos por los funcionarios e instituciones de fuera, sino porque son necesarios para que las soluciones sean eficaces. Tales soluciones deberían extraer aprendizajes de las experiencias relevantes, en el entendido de que dichas experiencias no equivalen a “mejores prácticas”.

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La búsqueda ciega de la buena gobernanza ha guiado a los esfuerzos de desarrollo durante ya demasiado tiempo. Es hora de reconocer lo que sí funciona – y dejar de lado lo que no funciona.

Traducido del inglés por Rocío L. Barrientos.