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A Cilada da Boa Governança

ROMA – O desenvolvimento e a governança aprimorada tendem a caminhar de mãos dadas. Mas, ao contrário da crença popular, há pouca evidência de que o sucesso na implementação de reformas de governança conduza a um desenvolvimento econômico e social mais rápido e abrangente. Na verdade, pode ser o contrário.

O foco na boa governança origina-se na luta para restaurar o crescimento sustentado durante as crises oriundas das dívidas dos países em desenvolvimento na década de 1980. Em vez de reavaliar a abordagem de políticas econômicas predominantes, as instituições de desenvolvimento internacional miraram nos alvos fáceis: os governos de países em desenvolvimento. Aconselhar estes governos sobre como fazer o seu trabalho tornou-se uma nova vocação para estas instituições, que rapidamente desenvolveram novas abordagens "técnicas" para a reforma da governança.

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O Banco Mundial, através de mais de 100 indicadores, foi introduzido um índice composto de boa governança, com base na percepção de pareceres e responsabilidade, estabilidade política e ausência de violência, eficácia do governo, qualidade regulatória, estado de direito e níveis de corrupção. Alegando que havia encontrado uma forte correlação entre seus indicadores de governança e desempenho econômico, o Banco alimentou a esperança que havia sido encontrada a chave para o progresso econômico.

O argumento era falho desde o início. Os indicadores utilizados estavam fora do contexto histórico e foram ineficientes para considerar os desafios específicos e as condições de cada país, com análises estatísticas inteiras sofrendo de viés de seleção e ignorando as interligações entre uma ampla gama de variáveis. Como resultado, o Banco Mundial equivocadamente superestimou o impacto das reformas de governança no crescimento econômico.

De fato, uma governança que é eficaz, legítima e responsiva proporciona benefícios incalculáveis, especialmente quando comparada com o oposto: governança ineficiente, nepotismo e corrupção. Mas o foco na reforma da governança não se revelou tão eficaz quanto prometido na promoção do desenvolvimento.

Na verdade, esta abordagem centrada em governança pode ter realmente minado os esforços de desenvolvimento. Para começar, ela permitiu que as instituições internacionais evitassem reconhecer as deficiências da nova doutrina de desenvolvimento das últimas duas décadas do século XX, quando a América Latina perdeu mais de uma década e a África Subsaariana, um quarto de século, de progresso econômico e social.

Essa abordagem também complicou desnecessariamente o trabalho dos governos. Agora com as reformas de boa governança como uma condição para a ajuda internacional, os governos de países em desenvolvimento acabam muitas vezes repetindo as expectativas dos doadores, ao invés de abordar as questões que são mais prementes para os seus próprios cidadãos. Assim sendo, tais reformas podem até prejudicar direitos tradicionais e obrigações habituais que funcionaram bem entre comunidades ao longo de muitas gerações.

Além disso, as reformas necessárias são tão amplas que estão além das possibilidades de implementação da maioria dos países em desenvolvimento. Como resultado, soluções de boa governança tendem a desviar a atenção dos esforços de desenvolvimento mais eficazes.

Outro problema com reformas de governança é que, embora sejam formalmente neutras, muitas vezes favorecem interesses particulares, com consequências extremamente injustas. As reformas destinadas à descentralização e restituição, em alguns casos, permitiram o surgimento de poderosos patronos políticos locais.

A conclusão é clara: a agenda de desenvolvimento não deve ser sobrecarregada com a reforma da governança. Como Merilee Grindle de Harvard falou, devemos buscar por governança "suficientemente boa", selecionando algumas necessidades absolutas dentre uma longa lista de possibilidades.

Mas não será fácil selecionar as medidas mais importantes. Na verdade, os defensores da reforma da governança raramente estão certos sobre a abordagem mais eficaz.

Consideremos a incessante promoção de esforços para fortalecer os direitos de propriedade. Uma vez ausentes os alienáveis direitos à propriedade individual de recursos produtivos, como se afirma, haverá meios e incentivos insuficientes para o desenvolvimento de iniciativas, e os recursos compartilhados (o "bem comum") serão mais explorados e utilizados de forma ineficiente.

Na realidade, a chamada "tragédia dos comuns" não é nem onipresente nem inevitável e os direitos de propriedade individuais não são sempre a melhor - e nunca a única – solução institucional para lidar com dilemas sociais. Elinor Ostrom, ganhadora do Nobel de Economia, mostrou que o espaço humano tem construído uma infinidade de soluções criativas e duradouras para resolver uma ampla gama de dilemas envolvendo a utilização dos recursos comuns.

O tema da boa governança tem um apelo especial para grandes organizações burocráticas como bancos multilaterais de desenvolvimento e agências da ONU, que favorecem soluções apolíticas para as quais são problemas essencialmente políticos. Em outras palavras, boa governança é uma resposta ostensivamente tecnocrática para que os doadores e outros grupos internacionais bem intencionados considerem diretrizes ruins e, especialmente, políticas ruins.

Aqui está o verdadeiro problema com a agenda de boa governança: ela pressupõe que a solução para a maioria das políticas e dilemas políticos se encontra em conformidade com um conjunto de indicadores orientados nos processos formais. Mas a experiência de mais de duas décadas mostra que tais diretrizes oferecem pouca orientação prática para resolver os complexos problemas do mundo real do desenvolvimento econômico, técnica, social e politicamente falando.

Reconhecendo que a governança melhora com o desenvolvimento, a realização de reformas que avançam diretamente rumo ao desenvolvimento seria mais útil à comunidade internacional, em vez de uma agenda ampla que pode ter, na melhor das hipóteses, um pequeno impacto indireto. Encontrar uma abordagem pragmática para melhorar a governança não seria nenhum um dogma nem um falso caminho para a universalidade. Em vez disso, as principais restrições seriam identificadas, analisadas e resolvidas, talvez consecutivamente.

Muitos dos objetivos principais da agenda boa governança – descentralização de poderes, inclusão, participação, integridade, transparência e responsabilização - podem ser construídos em soluções viáveis, não porque pessoas de fora assim querem, mas porque soluções eficazes necessitam delas. Tais soluções emergiriam de experiências relevantes, com o entendimento de que elas não são equivalentes às "melhores práticas".

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A busca cega pela boa governança tem orientado os esforços de desenvolvimento por muito tempo. É hora de reconhecer o que funciona - e abandonar o que não funciona.

Traduzido para o Português por Roseli Honório