5

Ловушка хорошего управления

РИМ – Развитие и улучшение управления, как правило, идут рука об руку. Однако, вопреки распространенному мнению, нет никаких свидетельств тому, что успех в реализации реформы управления ведет к более быстрому и инклюзивному экономическому и социальному развитию. В действительности, все может быть даже наоборот.

Акцент на хорошем управлении проистекает из борьбы за восстановление устойчивого развития во времена долговых кризисов развивающихся стран в конце 1980-х годов. Вместо переоценки сложившегося экономико-политического подхода международные институты развития прицелились в легкую мишень: правительства развивающихся стран. Советы правительствам этих стран о том, как делать свою работу, стали новым призванием этих учреждений, которые быстро разработали новые «технические» подходы к реформе управления.

 1972 Hoover Dam

Trump and the End of the West?

As the US president-elect fills his administration, the direction of American policy is coming into focus. Project Syndicate contributors interpret what’s on the horizon.

Всемирный банк, используя более 100 показателей, представил сводный индекс надлежащего управления, основанный на восприятии голосов избирателей и подотчетности, политической стабильности и отсутствии насилия, эффективности работы правительства, качестве регулирования, верховенстве закона и уровне коррупции. Утверждая, что он обнаружил сильную корреляцию между этими показателями государственного управления и хозяйственной деятельностью, Банк подпитал надежду на то, что был найден ключ к экономическому прогрессу.

Идея была провальной с самого начала. Выбранные показатели игнорировали историю и не учитывали уникальные вызовы и условия страны, а перекрестный статистический анализ стран страдал от предвзятости отбора и упущения из виду взаимосвязи между широким кругом переменных. В результате, Всемирный банк переоценил влияние реформы управления на экономический рост.

Безусловно, эффективное, законное и реагирующее правительство предоставляет бесчисленные преимущества, особенно с альтернативой в виде неэффективного управления, кумовства и коррупции. Однако акцент на государственной реформе и близко не оправдал связанных с ним надежд на ускорение развития.

На самом деле, такой управленческо-ориентированный подход, возможно, даже подрывает усилия в области развития. Для начала, он позволил международным институтам избежать признания недостатков новой парадигмы развития последних двух десятилетий двадцатого века, в течение которых Латинская Америка потеряла более десятилетия экономического и социального прогресса, а африканские страны к югу от Сахары и вовсе потеряли четверть века.

Он также чрезмерно усложняет работу правительств. Поскольку реформы хорошего управления сегодня являются условием для международной помощи, правительства развивающихся стран зачастую занимаются подделыванием ожиданий стран-доноров, вместо того чтобы решать вопросы, которые актуальны для их собственных граждан. Действительно, такие реформы могут даже подорвать традиционные права и принятые обязательства, работавшие среди общин на протяжении многих поколений.

Более того, необходимые реформы настолько обширны, что их реализация находится за пределами возможностей большинства развивающихся стран. В результате, решения в отношении хорошего управления, как правило, отвлекают от более эффективных усилий в области развития.

Еще одна проблема реформ управления заключается в том, что хотя формально они и являются нейтральными, они зачастую проводятся в пользу конкретных заинтересованных групп с крайне несправедливыми последствиями. Реформы, направленные на децентрализацию и передачу властных полномочий, иногда приводят к укреплению мощных местных политических покровителей.

Вывод напрашивается сам собой: повестка дня в области развития не должна быть перегружена реформой управления. Как сказала Мерили Гриндл из Гарварда, нам следует стремиться к «достаточно хорошему» управлению, выбирая лишь несколько императивов из длинного списка возможностей.

Однако выбор наиболее важных мер не будет простым. Действительно, сторонники реформы управления очень редко оказываются правы насчет наиболее эффективного подхода.

Рассмотрим неослабевающее содействие усилиям по укреплению прав собственности. Как утверждается, в отсутствии отчуждаемой частной собственности на производственные ресурсы будет недостаточно средств и стимулов для инициатив, преследующих развитие, а ресурсы общего пользования (общедоступности) будут эксплуатироваться чрезмерно и неэффективно.

В действительности же, так называемая «трагедия общедоступности» не является ни вездесущей, ни неизбежной, а индивидуальные права собственности далеко не всегда являются институциональным решением для работы с социальными дилеммами (и вовсе не являются единственным решением). В своих поздних работах Элинор Остром, лауреат Нобелевской премии в области экономики, показала, что человеческое общество выстроило мириады творческих и долгосрочных решений для разрешения обширного спектра дилемм, связанных с использованием общих ресурсов.

Тема эффективного управления имеет особую привлекательность для крупных бюрократических организаций, таких как многосторонние банки развития и учреждения ООН, которые отдают предпочтение аполитичным решениям для политических по существу проблем. Другими словами, хорошее управление является якобы технократическим ответом на то, что доноры и другие благонамеренные международные группы считают плохой политикой и, в частности, результатом действий плохих политиков.

В этом и заключается реальная проблема повестки дня по хорошему управлению: она предполагает, что решение большинства проблем, связанных с политикой и политиками, заключается в соответствии набору формальных процессно-ориентированных показателей. Однако, как показывает опыт более чем двух десятилетий, такие директивы дают немного практических рекомендаций для решения сложных технических, социальных и политических реальных проблем, связанных с экономическим развитием.

Признав, что управление улучшается с развитием, международное сообщество смогло бы действовать эффективнее, преследуя реформы, которые непосредственно ускоряют развитие, а не широкую повестку дня, которая, в лучшем случае, может оказывать небольшое косвенное воздействие. Такой прагматический подход к улучшению управления не страдает ни от догматичности, ни от притязаний на универсальность. Вместо этого, он поможет выявить и проанализировать основные проблемы, а затем решить их, возможно, по порядку.

Fake news or real views Learn More

Множество ключевых целей из повестки дня по хорошему управлению – расширение прав и возможностей, инклюзивность, участие, честность, прозрачность и подотчетность – можно встроить в реальные решения, и не потому, что посторонние этого требуют, а потому, что это необходимо для эффективных решений. Такие решения должны извлекаться из соответствующего опыта, с пониманием того, что они не являются частью списка «лучших практик».

Слепая погоня за хорошим управлением слишком долго руководила усилиями в области развития. Пора признать то, что работает, и игнорировать то, что не работает.