28

Tahun yang Penuh dengan Gagal Bayar Nasional?

MIAMI – Terkait dengan utang negara, istilah “gagal bayar” (default) banyak disalahartikan. Pada umumnya peristiwa gagal bayar ini tidak penuh atau tetap; bahkan beberapa obligasi di era kekaisaran Rusia berhasil dibayar (walaupun hanya sebagian) setelah revolusi tahun 1917. Kenyataannya, kegagalan pembayaran (non-payment) – suatu “gagal bayar” (default), menurut agen-agen pemeringkat kredit, terkait dengan kreditor swasta – biasanya diikuti dengan pembicaraan mengenai restrukturisasi utang, yang dapat berarti perpanjangan jatuh tempo, potongan pembayaran kupon, tenggang waktu, atau pemotongan nilai nominal (biasa dikenal sebagai “haircuts”).

Jika kita dapat belajar dari sejarah, pembicaraan sejenis akan banyak dilakukan di tahun 2016.

Seperti banyak ciri lain dari ekonomi global, akumulasi utang dan gagal bayar biasanya memiliki siklus. Sejak tahun 1800, ekonomi global telah mengalami beberapa siklus sejenis, di mana beberapa negara-negara independen mengalami restrukturisasi setiap tahunnya yang berkisar antara nol dan 50% (lihat gambar). Namun satu- dan dua dekade tanpa adanya gagal bayar juga biasa ditemui, biasanya diikuti dengan gelombang gagal bayar baru.

Siklus gagal bayar yang terakhir terjadi mencakup krisis utang pasar berkembang (emerging market) di era 80-an dan 90-an. Kebanyakan negara berhasil menyelesaikan masalah utang eksternal mereka pada pertengahan 90-an, namun sejumlah negara di kelompok pendapatan terendah tetap memiliki tunggakan besar dengan kreditor-kreditor resmi mereka.

Seperti dengan gagal bayar penuh atau restrukturisasi utang kepada kreditor resmi, tunggakan tersebut sering kali dilupakan, kemungkinan karena biasanya tunggakan tersebut dimiliki oleh debitor berpendapatan rendah dengan nilai dolar rendah. Akan tetapi, tetap besar kemungkinan bahwa tunggakan ini akan mengakibatkan siklus krisis baru, ketika negara-negara yang tidak berhasil melunasi utangnya menghadapi kondisi global yang tidak mendukung.

Dan kenyataannya, kondisi ekonomi global – seperti fluktuasi harga komoditas dan perubahan suku bunga oleh kekuatan ekonomi besar seperti Amerika Serikat atau Cina – memiliki peran penting dalam memicu krisis gagal bayar nasional. Sebagaimana diungkapkan oleh karya terakhir saya bersama dengan Vincent Reinhart dan Christoph Trebesch, titik tertinggi dan terendah dalam siklus arus modal internasional adalah yang paling berbahaya, dengan peningkatan pesat peristiwa gagal bayar di akhir arus modal masuk besar-besaran ini.


Memasuki tahun 2016, banyak tanda-tanda akan terjadinya terjangan utang/gagal bayar. Kita sudah dapat melihat gelombang pertamanya.

Untuk beberapa negara, masalah utamanya adalah dinamika utang dalam negeri. Situasi di Ukraina pada khususnya berbahaya, walaupun mengingat faktor pendorongnya yang unik, mungkin lebih baik untuk tidak mengambil kesimpulan lebih jauh mengenai arahnya saat ini.

Sebaliknya situasi di Yunani sudah sering terjadi. Pemerintah terus mengakumulasi utang sampai bebannya tidak dapat lagi ditanggung. Ketika kelebihan utang ini mulai terlihat, kredit baru tidak dapat lagi diberikan, sehingga pelunasan utang yang sudah ada semakin sulit dilakukan. Pada bulan Juli kemarin, dalam negosiasi yang penuh ketegangan dengan kreditor resminya – Komisi Eropa, Bank Sentral Eropa, danDana Moneter Internasional (IMF) – Yunani gagal membayarkan utangnya kepada IMF. Yunani menjadi negara dengan ekonomi maju pertama – dan, sejauh ini, satu-satunya – yang mengalami hal itu.

Akan tetapi, sebagaimana biasa terjadi, yang terjadi bukanlah gagal bayar penuh, namun langkah maju menuju kesepakatan baru. Mitra-mitra Yunani di Eropa akhirnya setuju untuk memberikan dukungan keuangan tambahan, dan sebagai gantinya pemerintahan Perdana Menteri Yunani Alexis Tsipras berjanji untuk melaksanakan reformasi struktural yang kompleks dan pemotongan anggaran besar-besaran. Sayangnya, langkah-langkah tersebut sepertinya hanya menunda masalah krisis utang Yunani, dan tidak dapat menyelesaikannya.

Ekonomi lain yang juga dalam bahaya ialah Negara Persemakmuran Puerto Rico, yang membutuhkan restrukturisasi menyeluruh atas utang negaranya senilai $73 miliar. Perjanjian terakhir untuk merestrukturisasi sebagian utang hanyalah awalnya; kenyataannya, restrukturisasi ini bahkan tidak mampu mengesampingkan gagal bayar penuh.

Namun perlu dicatat bahwa walaupun “kejadian kredit” tersebut tentunya akan menjadi masalah besar, kreditor mungkin terlalu melebih-lebihkan potensi dampak eksternalnya. Mereka bermaksud untuk mengingatkan bahwa walaupun Puerto Rico adalah negara persemakmuran, bukan negara independen, kegagalannya membayar utang akan menjadi contoh buruk bagi negara-negara bagian dan kota-kota AS.

Akan tetapi itu bukanlah hal baru. Di era 1840-an, sembilan negara bagian AS berhenti membayar utangnya. Beberapa akhirnya membayar penuh nilainya; lainnya melakukan hal tersebut dengan pemotongan; dan beberapa bahkan menolak sebagian utangnya. Di era 1870-an, gelombang gagal bayar lagi-lagi dialami oleh 11 negara bagian. West Virginia terus menghadapi gagal bayar dan restrukturisasi sampai tahun 1919.

Beberapa risiko terbesar dihadapi oleh negara dengan ekonomi maju, yang terutama terkena dampak berbagai perubahan iklim ekonomi global. Selama ledakan infrastruktur Cina, negara tersebut mengimpor komoditas dalam volume tinggi, meningkatkan harganya dan, sebagai akibatnya, pertumbuhan eksportir komoditas dunia, termasuk negara-negara dengan ekonomi berkembang seperti Brasil. Ditambah dengan peningkatan pinjaman dari Cina dan arus modal masuk yang didorong oleh suku bunga AS rendah, maka negara-negara ekonomi berkembang tumbuh cepat. Krisis ekonomi global di tahun 2008-2009 mengganggu, namun tidak menghentikan, pertumbuhan pesat ini, dan negara ekonomi berkembang menikmati satu dekade tanpa krisis sampai awal 2013.

Akan tetapi, langkah Bank Sentral AS (Federal Reserve) untuk meningkatkan suku bunga, bersamaan dengan pertumbuhan (dan, sebagai akibatnya, investasi) yang melambat di Cina dan harga minyak dan komoditas yang jatuh, menghentikan peningkatan arus modal masuk. Belakangan, banyak mata uang pasar berkembang yang jatuh, sehingga meningkatkan biaya pelunasan utang dolar luar negeri. Pendapatan ekspor dan sektor publik menurun, mengakibatkan perluasan transaksi berjalan dan defisit fiskal. Pertumbuhan dan investasipun melambat hampir di seluruh aspek.

Dari segi sejarah, negara ekonomi berkembang sepertinya sedang menuju krisis besar. Akan tetapi, negara-negara ini mungkin membuktikan bahwa mereka lebih tahan uji dari pendahulunya. Namun mungkin saja yang terjadi sebaliknya.