6

Saat Brasil Seperti Argentina

CAMBRIDGE – Perekonomian Brasil mengalami penurunan tajam, yang merupakan akibat dari kesalahan pengelolaan ekonomi selama bertahun-tahun dan banyaknya skandal korupsi yang melanda institusi politik dan bisnis negara tersebut – yang untuk kedua kalinya mengancam kekuasaan presiden dalam beberapa tahun terakhir. Tampaknya sulit untuk fokus pada kebijakan pembangunan ditengah gejolak politik dan ekonomi, namun faktanya adalah Brasil tetap harus mengatasi tantangan mendasar jika ingin membuat landasan bagi pertumbuhan yang berkelanjutan. Tantangan terbesar adalah permasalahan fiskal negara tersebut. 

Terdapat argumentasi yang kuat bahwa pemerintahan Brasil telah menggunakan keuangan negara secara berlebihan. Rasio belanja negara terhadap PDB Brasil yang berada pada angka 36% merupakan salah satu yang paling tinggi diantara negara-negara dengan tingkat pendapatan yang sama. Kelalaian fiskal yang terjadi selama bertahun-tahun, meningkatnya kewajiban jaminan sosial, dan rendahnya harga komoditas telah memperbesar kekhawatiran yang ada – dan sekarang ditambah dengan krisis politik – mengenai beban hutang pemerintah, yang saat ini berada pada angka 70% terhadap PDB. Tingkat suku bunga yang diperlukan untuk membiayai posisi fiskal yang beresiko memperburuk keadaan yang ada: pembayaran bunga yang lebih tinggi menciptakan perbedaan besar dalam belanja Brasil dibandingkan negara-negara lain. 

Melihat hal ini, Kongres Nasional Brasil, dalam upaya untuk mengembalikan kepercayaan pasar, menyetujui amandemen konstitusi yang belum pernah terjadi sebelumnya pada bulan Desember tahun lalu yang memberlakukan batas atas untuk belanja negara yang tidak berbunga, yang ditetapkan berdasarkan tingkat inflasi tahun lalu, selama setidaknya sepuluh tahun. Jika dipatuhi, batasan belanja ini akan menjamin besarnya belanja pemerintah (diluar pembayaran bunga) akan menurun proporsional terhadap penghasilan nasional disetiap tahun dimana perekonomian mengalami pertumbuhan riil. Dana Moneter Internasional (IMF) saat itu dengan antusias mendukung hal tersebut, dan menyebutnya berpotensi sebagai sebuah “terobosan” dalam praktek fiskal.   

Namun apakah benar? Jika dilihat sekilas, diluar dugaan terdapat pembenaran ekonomi yang lemah untuk pembatasan belanja. Tidak ada teori ekonomi yang mendukung pembelanjaan riil negara tetap selama satu dekade. Sebesar apapun pemerintahan Brasil, tidak ada rasio ajaib belanja terhadap PDB yang menjamin pertumbuhan berkelanjutan. Selain itu, batasan tersebut tidak membedakan antara konsumsi dan investasi pemerintah. Dan, dalam prakteknya, kebijakan ini lebih mungkin menjadi target dibandingkan batasan, sehingga menghilangkan ruang bagi kebijakan fiskal yang countercyclical disaat perekonomian melemah dimasa depan.     

Bahkan sebagai sinyal untuk kepercayaan pasar, ide pembatasan belanja dimasa depan mempunyai kelemahan penting. Selama perekonomian berkontraksi, Batasan belanja tidak mengajarkan banyak kedisiplinan; hal ini tidak memaksa pemerintah untuk mengurangi belanja sesuai dengan perekonomian. Kontraksi fiskal, menurut paham Augustine, ditunda dimasa depan – dan hal ini tentunya tidak meningkatkan rasa percaya. Benar saja, IMF, berargumentasi bahwa pembatasan belanja tidaklah cukup, sehingga mereka mendorong untuk melakukan penyesuaian fiskal yang dititikberatkan di awal.

Mungkin memang saat-saat yang sulit memerlukan tindakan drastis. Tindakan Brasil menyerupai rencana keuangan Argentina pada tahun 1991, yang melepaskan semua kendali mata uang dan mematok Peso Argentina pada Dolar Amerika. Dalam menghadapi inflasi hiper dan hilangnya kepercayaan pasar, pemerintah mencoba membeli kredibilitas dengan melepaskan kebijakan moneter. Pesan dari Argentina ke pasar adalah, “lihatlah, kita tidak melakukan diskresi terhadap kebijakan moneter.” Serupa dengan hal tersebut, Brasil memberi pesan pada pasar bahwa Brasil akan mengecilkan belanja pemerintah (selama perekonomian bertumbuh). Janji-janji kedua negara tersebut didukung oleh perubahan hukum dan konstitusi.

Saat kredibilitas menjadi pengikat pemulihan ekonomi, tindakan seperti ini mungkin masuk akal – selagi mereka menghasilkan akibat yang diinginkan pada kepercayaan pasar. Bahkan, suku bunga obligasi jangka panjang pemerintah Brasil telah menurun secara signifikan sejak amandemen disahkan (walaupun sulit untuk menentukan akibat langsung dari peraturan tersebut), dan tetap berada di bawah tingkat sebelum amandemen, walaupun terjadi peningkatan sejenak yang terjadi setelah keluarnya rekaman dugaan Presiden Michel Temer menyetujui pembayaran illegal kepada seorang anggota kongres yang sedang ditahan.

Namun, sebagaimana yang dialami Argentina beberapa tahun setelahnya, legislasi fiskal yang mengikat dapat menjadi hambatan besar dalam pemulihan perekonomian. Pada akhir dekade 1990an, persoalan besar Argentina adalah mata uang yang bernilai terlalu tinggi. Pemerintah-pemerintah berikutnya tetap memegang hukum pematokan mata uang karena takut kehilangan kredibilitas, namun ini menimbulkan krisis kemampuan perekonomian Argentina dalam bersaing. Akhirnya, setelah adanya kerusuhan dan kekacauan politik, Argentina melepaskan patokan mata uangnya pada tahun 2002.

Dengan memperhatikan pengalaman Argentina, Batasan belanja pemerintah Brasil menjadi problematis – apalagi dengan latar belakang kekacauan politis yang sepertinya akan berlanjut dalam kurun waktu dekat ini. Tidak terlalu sulit untuk membayangkan pemerintah berikutnya – kapanpun akan muncul – akan melihat batasan tersebut sebagai penghalang bagi pertumbuhan ekonomi yang lebih cepat. Pendukung pembatasan belanja pemerintah akan terdengar tidak terlalu meyakinkan karena argument ekonominyapun lemah jika tidak ada masalah kredibilitas yang besar.

Batasan belanja pemerintah akan bermasalah saat hal tersebut telah mampu mengatasi masalah kredibilitas. Brasil dapat menjadi terpenjara dalam kebijakan kakunya bahkan setelah hal tersebut tidak lagi berguna. Masalahnya akan tetap diingat para investor dan pemerintah Argentina: negara-negara yang dapat memasang batasan belanja pemerintah dalam konstitusinya dengan cepat adalah negara-negara yang akan melepasnya dengan mudah juga.

Ada alasan-alasan yang baik mengapa negara-negara demokrasi terkadang mengikat tangannya sendiri atau menyerahkan wewenang pengambilan keputusannya pada pihak lain. Bank sentral atau komisi fiskal yang independen, sebagai contoh, dapat membantu pemerintah mengatasi godaan atas manipulasi jangka pendek yang berakibat pada jangka panjang. Namun batasan belanja pemerintah Bfrasil tidak nampak seperti solusi yang dapat bertahan. Walaupun tumbuh dari kesadaran keterdesakan fiskal, risiko terbesarnya adalah bahwa hal tersebut pada akhirnya akan mendorong konflik politis pada batasan tersebut dan bukan pada pembahasan hati-hati atas pilihan-pilihan fiskal yang harus diambil