6

Argentinský okamžik Brazílie

CAMBRIDGE – Brazilská ekonomika je ve volném pádu, padnuvši za oběť rokům chybné hospodářské správy a obřímu korupčnímu skandálu, který pohlcuje politický a podnikatelský establishment země – a teď hrozí, že povede k pádu druhého prezidenta během dvou let. Zdá se možná těžké soustředit se na vývoj politik vprostřed politického a ekonomického rozvratu, ale zůstává faktem, že pokud Brazílie chce položit základy pro udržitelný růst, musí překonat zásadní výzvy. Málokteré přitom působí tak vážné obavy jako fiskální těžkosti země.

Existují pádné důvody domnívat se, že přetěžované finance brazilské vlády už dlouho brzdí ekonomiku země. Na 36% úrovni je poměr vládních výdajů k HDP jeden z nejvyšších mezi zeměmi s podobnou výší příjmů. Roky fiskální nedbalosti, přibývajících závazků v oblasti sociálního zabezpečení a nízkých komoditních cen obrovsky posilují obavy – teď ještě prohloubené politickou krizí – z dluhového zatížení vlády, které aktuálně dosahuje zhruba 70 % HDP. Situaci dál zhoršují vysoké úrokové sazby nezbytné k financování hrozivého fiskálního postavení: vyšší splátky úroků tvoří velkou část rozdílu ve výdajích mezi Brazílií a srovnatelnými zeměmi.

Za těchto okolností brazilský Národní kongres ve snaze oživit důvěru trhů schválil loni v prosinci bezprecedentní ústavní dodatek, jímž zavedl strop vládních výdajů mimo úroky, indexovaný k míře inflace za předchozí rok, a to nejméně na deset let. Dokud bude výdajový strop platit, zaručí, že každý rok, kdy ekonomika zažije reálný růst, bude velikost vlády (bez splátek úroků) jako podíl národního důchodu klesat. Mezinárodní měnový fond jej tehdy nadšeně podpořil a označil jej za potenciální fiskální „obrat ve hře“.

Jenže je tomu tak? Vzato doslovně, ekonomické odůvodnění výdajového stropu je překvapivě chabé. Nic v ekonomické teorii nehovoří pro udržování reálných výdajů vlády na neměnné úrovni po dobu tak dlouhou, jako je dekáda. Brazilská vláda je sice přebujelá, leč neexistuje žádný magický poměr výdajů k HDP, který by zajistil vytrvalý růst. Dále tento strop nerozlišuje mezi vládní spotřebou a investicemi. Konečně v praxi se pravděpodobně stane spíš cílem než stropem, takže během budoucího poklesu zablokuje prostor pro kontracyklickou fiskální politiku.

Myšlenka stropu budoucích výdajů má vážné slabiny i jako signál k důvěře trhů. Dokud se bude ekonomika smršťovat, strop výdajů mnoho kázně nepřinese; nenutí vládu hubnout společně s ekonomikou. Fiskální kontrakce se augustiniánským způsobem odkládá do budoucna – což pro důvěru není právě vzpruha. Ostatně MMF s argumentem, že výdajový strop je nedostatečný, naléhá na dodatečnou fiskální korekci s ostrým startem.

Možná že zoufalé časy si říkají o zoufalá opatření. Brazilské opatření připomíná argentinský plán směnitelnosti z roku 1991, který zrušil veškerou měnovou regulaci a zavěsil argentinské peso k americkému dolaru. Tváří v tvář hyperinflaci a naprosté ztrátě důvěry trhů se vláda snažila pořídit si věrohodnost tím, že měnovou politiku přepnula na autopilota. Argentinský vzkaz trhům říkal: „Podívejte, nemáme nad měnovou politikou žádnou moc.“ Obdobně Brazílie sděluje trhům, že bude zeštíhlovat vládu (jestliže poroste ekonomika). V obou případech byly sliby podepřeny zákonnými, či dokonce ústavními změnami.

Když se svazujícím omezením ekonomického oživení stane věrohodnost, dávají taková opatření smysl – tedy pokud mají na důvěru trhů zamýšlený účinek. Dlouhodobé úrokové sazby u brazilských státních dluhopisů skutečně od schválení ústavní změny výrazně klesly (byť je těžké určit kauzální vliv samotného pravidla) a zůstávají výrazně pod úrovněmi z doby před změnou, vzdor krátkému vzestupu, který následoval po zveřejnění nahrávky, na níž prezident Michel Temer údajně schvaluje nezákonné uplácení vězněného kongresmana.

Jak ale po několika letech zjistila Argentina, svazující fiskální legislativa může být sama silným omezením ekonomického oživení. Koncem 90. let už se drtivým argentinským problémem stala nadhodnocená měna. Jedna vláda za druhou se ze strachu ze ztráty věrohodnosti držela zákona o směnitelnosti, ale v důsledku toho v ekonomice zhoršovaly krizi konkurenční schopnosti. Nakonec Argentina od zavěšení měny ustoupila v roce 2002, vprostřed pouličních nepokojů a politické mely.

Prizmatem argentinské zkušenosti se brazilský výdajový strop zdá problematický – obzvlášť na pozadí politického pozdvižení, které bude v předvídatelné budoucnosti nesporně pokračovat. Politická kontroverznost výdajového stropu pravděpodobně ještě zesílí, až se Brazílie zotaví, což se stane. Není těžké si představit, že příští vláda – ať už vznikne kdykoli – bude strop považovat za překážku na cestě k rychlejšímu hospodářskému růstu. Obhájci výdajového stropu budou znít nepřesvědčivě, protože za absence krajních problémů s věrohodností je jeho ekonomické zdůvodnění chatrné.

Výdajový strop vlastně podkope sám sebe v rozsahu, v jakém se mu podaří vyřešit potíž s věrohodností. Brazílie by se mohla stát vězněm symbolické hodnoty politiky coby nástroje závazku, i když jako takový přežije svou užitečnost. Ironie příběhu neunikne investorům ani Argentincům: země, jež si do ústavy bez okolků vepíšou výdajový strop, patří k těm, které jej z ústavy dokážou stejně snadno vyškrtnout.

Existují dobré důvody, pro něž si demokracie občas svazují ruce nebo přenášejí rozhodování jinam. Například nezávislé centrální banky či fiskální výbory mohou vládám pomoci překonávat pokušení ke krátkodobým manipulacím ekonomiky za dlouhodobější cenu. Brazilský výdajový strop nevypadá jako udržitelné řešení. Největší riziko tkví v tom, že výdajový strop, ač zrozen z opravdového pocitu fiskální naléhavosti, vyvolá v posledku politický střet o samotný strop, namísto tříbení schopnosti uvažovat o nesnadných fiskálních rozhodnutích, která je třeba dělat.

Z angličtiny přeložil David Daduč