6

Il Fase “Argentina” del Brasile

CAMBRIDGE – L’economia del Brasile è in caduta libera, vittima di anni di cattiva gestione economica e dell’enorme scandalo per corruzione che ha travolto l’establishment politico e imprenditoriale del paese – e che ora minaccia di abbattere il secondo presidente in due anni. Potrebbe sembrare difficile concentrarsi sull’elaborazione di strategie future in circostanze politiche ed economiche avverse, ma resta il fatto che il Brasile deve superare le sfide fondamentali se vuole creare le basi per una crescita sostenibile. Poche questioni si prospettano minacciose quanto le difficoltà fiscali del paese.

Esistono forti motivi per affermare che in Brasile l’uso eccessivo delle finanze pubbliche abbia da tempo frenato l’economia. Il rapporto tra spesa pubblica e PIL, al 36%, è uno dei più alti tra i paesi ad un livello di reddito simile. Anni di lassismo fiscale, aumenti degli obblighi previdenziali e bassi prezzi delle materie prime hanno fortemente amplificato le preoccupazioni – ora aggravate dalla crisi politica – riguardo al peso del debito pubblico, attualmente pari a circa il 70% del PIL. Gli alti tassi di interesse necessari a finanziare la pericolosa situazione fiscale lo aggravano ulteriormente: il maggiore esborso per il pagamento degli interessi rappresenta gran parte della differenza di spesa tra il Brasile ed i paesi ed esso comparabili.

In questo contesto, il Congresso Nazionale del Brasile, nel tentativo di riguadagnare la fiducia dei mercati, lo scorso dicembre ha approvato un emendamento costituzionale senza precedenti che impone un tetto massimo alla spesa pubblica, esclusa quella per interessi, indicizzata all’inflazione dell’anno precedente, per un periodo di almeno dieci anni. Finché si mantiene, il tetto di spesa assicura che la dimensione dell’intervento pubblico (escludendo i pagamenti degli interessi) verrà ridotta in termini di percentuale del reddito nazionale per ogni anno in cui l’economia avrà una crescita reale. Al tempo, il Fondo Monetario Internazionale lo ha appoggiato con entusiasmo, definendolo una potenziale “rivoluzione” fiscale.

Ma è davvero così? La giustificazione economica di un tetto massimo alla spesa, considerata al valore nominale, è sorprendentemente debole. Nella teoria economica nulla supporta il mantenimento costante della spesa pubblica per un periodo di un decennio. Per l’ampiezza dell’intervento pubblico brasiliano, non esiste un rapporto magico tra spesa pubblica e PIL che garantisca una crescita sostenuta. Inoltre, il tetto di spesa non fa distinzioni tra consumo e investimenti pubblici. Ed, in pratica, è probabile che diventi più un obiettivo che un tetto massimo, togliendo così spazio a politiche fiscali anticicliche nel corso di eventuali recessioni.

Inoltre, anche come segnale per la fiducia dei mercati, l’idea di un limite massimo alla spesa futura presenta gravi debolezze. Fintanto che l’economia si contrae, un massimale di spesa infatti non impone una forte disciplina; esso non costringe il governo a mettersi al passo con l’economia. La contrazione fiscale viene, in stile “agostiniano”, differita al futuro – non esattamente un rilancio della fiducia. Infatti, l’FMI, sostenendo che il massimale di spesa è inadeguato, ha spinto per ulteriori aggiustamenti fiscali anticipati.

Forse, in tempi disperati si richiedono misure disperate. La manovra del Brasile assomiglia al piano di convertibilità dell’Argentina del 1991, che aboliva tutti i controlli valutari e fissava il prezzo del Peso argentino sul dollaro USA. Di fronte all’iperinflazione e alla completa perdita di fiducia dei mercati, il governo ha cercato di acquistare credibilità posizionando la politica monetaria sul pilota automatico. Il messaggio dell’Argentina ai mercati è stato: “guardate, non abbiamo alcuna discrezionalità sulla politica monetaria”. Analogamente, il Brasile sta dicendo ai mercati che ridurrà la spesa pubblica (fintanto che l’economia cresce). In entrambi i casi, le promesse sono sostenute da modifiche normative o addirittura costituzionali.

Quando la credibilità diventa l’ostacolo principale alla ripresa economica, misure come queste possono avere un senso – purché abbiano l’effetto previsto sulla fiducia del mercato. In realtà, i tassi di interesse a lungo termine sui titoli di stato brasiliani sono scesi notevolmente dopo l’emendamento (anche se è difficile individuare l’impatto causale della norma stessa) e rimangono molto al di sotto dei livelli precedenti all’emendamento, nonostante un fugace picco a seguito della pubblicazione di una registrazione del presidente Michel Temer che presumibilmente autorizzava pagamenti illegali ad un rappresentante del Congresso in prigione.

Ma come l’Argentina ha scoperto diversi anni più tardi, l’imposizione di vincoli alla legislazione fiscale può trasformarsi in un ostacolo enorme per la ripresa economica. Dalla fine degli anni ‘90 il problema insostenibile dell’Argentina era diventato la sopravvalutazione della valuta. I governi successivi sono rimasti bloccati alla legge di convertibilità per timore di perdere credibilità, ma l’esito è stato quello di aggravare ulteriormente la crisi di competitività dell’economia. Alla fine, tra rivolte di piazza e marasma politico, nel 2002 l’Argentina ha abbandonato l’ancoraggio della valuta.

Alla luce dell’esperienza argentina, il tetto di spesa del Brasile appare problematico – tanto più in un scenario di instabilità politica che dovrebbe protrarsi nel prossimo futuro. È probabile che il limite di spesa diventi ancora più politicamente controverso una volta che in Brasile vi sarà la ripresa economica, cosa che avverrà. Non è difficile immaginare che la prossima amministrazione – in qualsiasi momento arrivi – considererà il tetto di spesa un ostacolo per una crescita economica più veloce. I difensori del massimale sembreranno poco convincenti, perché la motivazione economica è debole in assenza di problemi estremi di credibilità.

Infatti, il massimale scalzerà se stesso nella misura in cui riesce ad affrontare la questione della credibilità. Il Brasile potrebbe diventare prigioniero del valore totemico della politica come un dispositivo di impegno, anche qualora superi la sua utilità in quanto tale. L’ironia non passerà inosservata agli occhi degli investitori o degli Argentini: i paesi che possono scrivere un massimale di spesa in Costituzione in breve tempo sono anche quelli dove esso potrebbe essere altrettanto facilmente rimosso.

Ci sono buone ragioni per cui le democrazie talvolta si legano le mani o delegano il processo decisionale. Le banche centrali indipendenti o le commissioni fiscali, ad esempio, possono aiutare i governi a superare la tentazione di manipolare a breve termine l’economia con costi di più lungo periodo. Ma il massimale di spesa del Brasile non sembra una soluzione sostenibile. Seppure nato da una reale emergenza fiscale, il rischio maggiore è che, alla fine, esso alimenti il conflitto politico riguardo al tetto stesso, piuttosto che promuovere il dibattito sulle difficili scelte fiscali da farsi.