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Brasiliens argentinischer Moment

CAMBRIDGE – Die brasilianische Wirtschaft befindet sich seit einiger Zeit im freien Fall. Viele Jahre ökonomischer Fehlentscheidungen und ein großer Korruptionsskandal haben das politische und unternehmerische Establishment des Landes in den Abgrund gerissen – und könnten nun innerhalb von zwei Jahren den zweiten Präsidenten das Amt kosten. Inmitten des politischen und wirtschaftlichen Chaos ist es schwer, sich auf strategische Entwicklungen zu konzentrieren, aber die Tatsache bleibt, dass Brasilien, wenn es die Basis für nachhaltiges Wachstum legen will, grundlegende Probleme lösen muss. Zu den größten von ihnen gehört die Haushaltslage des Landes.

Vieles spricht dafür, dass die brasilianische Wirtschaft schon seit langem von den überstrapazierten Staatsfinanzen gebremst wird. Mit 36% steht der Anteil der Regierungsausgaben am BIP unter den Ländern mit ähnlichem Einkommensniveau an der Spitze. Jahrelanger Mangel an Haushaltsdisziplin, immer mehr Sozialverpflichtungen und niedrige Rohstoffpreise haben die Sorgen über die staatliche Verschuldung, die heute 70% des BIP beträgt, immer mehr vergrößert – und jetzt kommt auch noch die politische Krise hinzu. Noch weiter verschärft wird die Lage durch die hohen Zinsen, die zur Finanzierung der gefährlichen Haushaltslage bezahlt werden müssen: In finanzieller Hinsicht machen diese den größten Unterschied zwischen Brasilien und ähnlichen Ländern aus.

Vor diesem Hintergrund hat der brasilianische Nationalkongress im letzten Dezember eine noch nie dagewesene Verfassungsänderung beschlossen, um das Vertrauen der Märkte wiederzugewinnen. Diese sieht für mindestens zehn Jahre eine Obergrenze für Staatsausgaben (mit Ausnahme von Zinszahlungen) vor, die an die Inflationsrate des Vorjahres gekoppelt ist. Mit dieser Obergrenze soll sichergestellt werden, dass der Anteil des Staatshaushaltes (ohne Zinszahlungen) am Nationaleinkommen in jedem Jahr, in dem die Wirtschaft real wächst, kleiner wird. Vom Internationalen Währungsfonds wurde sie damals ausdrücklich empfohlen und als möglicher Auslöser einer „Haushaltswende“ bezeichnet.

Aber ist sie das wirklich? Realistisch betrachtet ist die ökonomische Rechtfertigung für eine Haushaltsobergrenze überraschend schwach. Dass es gut sein soll, die realen Staatsausgaben über ganze zehn Jahre hinweg konstant zu halten, wird von keiner ökonomischen Theorie unterstützt. So aufgebläht der brasilianische Regierungsapparat auch sein mag: Es gibt kein magisches Verhältnis der Ausgaben zum BIP, das nachhaltiges Wachstum gewährleisten könnte. Darüber hinaus unterscheidet die Obergrenze nicht zwischen Regierungsausgaben und Investitionen. Und in der Praxis wird sie mehr ein Ziel als eine Grenze sein und bei zukünftigen wirtschaftlichen Einbrüchen keinen Raum für antizyklische Haushaltspolitik lassen.

Sogar wenn man sie als Signal zur Steigerung des Marktvertrauens betrachtet, hat die Idee einer Obergrenze für zukünftige Ausgaben entscheidende Schwächen. So lange die Wirtschaft schrumpft, hat eine Ausgabenobergrenze nicht viel mit Disziplin zu tun, da sie die Regierung nicht zwingt, gemeinsam mit der Wirtschaft kürzer zu treten. Die Schrumpfung des Haushalts wird auf augustinische Weise in die Zukunft verschoben – was nicht unbedingt zum Vertrauen beiträgt. In der Tat hat sich der IWF mit dem Argument, die Ausgabenobergrenze reiche nicht aus, für zusätzliche fiskale Anpassungen stark gemacht.

Vielleicht sind in verzweifelten Zeiten verzweifelte Maßnahmen notwendig. Die brasilianische Strategie ähnelt Argentiniens Konvertibilitätsplan von 1991, der vorsah, alle Währungskontrollen aufzugeben und den argentinische Peso an den US-Dollar zu koppeln. Angesichts von Hyperinflation und dem völligen Verlust des Marktvertrauens wollte die Regierung für Glaubwürdigkeit sorgen, indem sie die Geldpolitik auf Autopilot stellte. Argentiniens Botschaft an die Märkte war: „Über die Geldpolitik haben wir keine Entscheidungsgewalt mehr.“ Auf ähnliche Weise will Brasilien den Märkten mitteilen, dass das Land (bei wachsender Wirtschaft) automatisch den Regierungsapparat verkleinert. In beiden Fällen werden die Versprechen durch rechtliche oder gar verfassungsrechtliche Änderungen hinterlegt.

Wenn Glaubwürdigkeit zum Haupteinflussfaktor einer wirtschaftlichen Erholung wird, können Maßnahmen wie diese sinnvoll sein – so lange sie den gewünschten Effekt auf das Marktvertrauen haben. In der Tat sind die langfristigen Zinsen auf brasilianische Staatsanleihen seit der Verfassungsänderung erheblich zurückgegangen (obwohl es schwer ist zu bestimmen, welchen Einfluss die neue Regelung dabei hatte). Wahrscheinlich werden die Zinsen auch auf diesem Niveau bleiben – trotz der kurzfristigen Erhöhung nach der Veröffentlichung der Aufnahme, auf der Präsident Michel Temer angeblich die Zahlung illegaler Zuwendungen an einen eingesperrten Kongressabgeordneten anordnet.

Aber wie Argentinien nach einigen Jahren erfahren musste, können bindende Haushaltsgesetze selbst zu einem erheblichen Hindernis für die wirtschaftliche Erholung werden. In den späten 1990ern war das größte Problem des Landes eine überbewertete Währung. Einige Regierungen hielten das Konvertibilitätsgesetz trotzdem aufrecht, da sie um ihre Glaubwürdigkeit fürchteten. Damit schwächten sie aber weiterhin die Wettbewerbsfähigkeit des Landes. Nach massiven Straßenprotesten und politischem Chaos schaffte Argentinien die Währungsbindung 2002 wieder ab.

Angesichts der argentinischen Erfahrungen scheint die brasilianische Ausgabenobergrenze problematisch zu sein – um so mehr vor dem Hintergrund der politischen Turbulenzen, die wahrscheinlich auch noch eine Weile anhalten werden. Wenn sich Brasilien – wie zu erwarten ist – wirtschaftlich erholt, wird die Obergrenze politisch immer mehr in Frage gestellt werden. Es ist gut vorstellbar, dass sie von der nächsten Regierung – wann immer sie an die Macht kommen wird – als Hindernis für ein schnelleres Wirtschaftswachstum gesehen wird. Die Verteidiger der Grenze werden nicht überzeugend wirken, da sie, wenn die massiven Glaubwürdigkeitsprobleme erst gelöst sind, wirtschaftlich nicht sinnvoll erscheint.

Tatsächlich wird sich die Obergrenze selbst so stark in Frage stellen, dass sie das Glaubwürdigkeitsproblem lösen wird. Selbst wenn die Maßnahme als Vertrauensbeweis nicht mehr nötig ist, könnte Brasilien zum Gefangenen ihres Symbolcharakters werden. Für die Investoren und die Argentinier liegt darin eine gewisse Ironie: Länder, die eine Ausgabengrenze in ihre Verfassung schreiben können, können sie auch leicht wieder entfernen.

Es gibt gute Gründe dafür, warum Demokratien manchmal ihre eigenen Hände binden oder Entscheidungen delegieren. Unabhängige Zentralbanken oder Haushaltskommissionen beispielsweise können den Regierungen dabei helfen, der Versuchung kurzfristiger wirtschaftlicher Manipulationen zu widerstehen, die letztlich langfristige Kosten verursachen würden. Aber die brasilianische Ausgabenobergrenze macht nicht den Eindruck einer nachhaltigen Lösung. Auch wenn sie aus echter wirtschaftlicher Bedrängnis heraus entstanden ist, läuft sie Gefahr, dass sie, anstatt schwierige, aber notwendige Haushaltsentscheidungen zu fördern, bald ihren politischen Rückhalt verlieren wird.

Aus dem Englischen von Harald Eckhoff