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巴西的阿根廷时刻

坎布里奇—巴西经济出现了断崖式暴跌,这是多年来经济管理不当和大面积腐败丑闻的结果。经济管理不当和大面积腐败丑闻吞噬了巴西的政治和商业建制派——现在眼看着快要将第二任总统拉下马了。在政治和经济动荡时期,你很难专注于政策发展,但事实仍然是,巴西如果想要打好可是增长的基础,就必须克服基本挑战。而最大的基本挑战就是财政萎靡。

很容易认为,巴西过多的政府融资长期以来一直拖累的经济。政府支出占GDP之比高达36%,是收入水平相近国家中最高的。多年来的财政放纵导致巴西积累了巨大的社会安全负债,而大宗商品价格低迷又大大放大的问题——现在还要加上政治危机——债务现已达到GDP的70%左右,政府不堪重负。财政状况告急导致融资利率高企,这反过来让财政状况更加危险:更高的利息支付是巴西和同类国家之间的利差的最大原因。

在这样的背景下,巴西国民议会试图重振市场信心,在去年12月批准了前所未有的宪法修正案,为非利息政府支出设置了一个至少为期十年的上限,这个上限与前一年的通货膨胀率挂钩。如果能够坚持贯彻的话,这一支出上限将保证,只要国民收入能够取得真实增长,政府(除利息支出外的)占国民收入之比就将下降。国际货币基金组织(IMF)当时予以热烈支持,称之为可能的财政“局面改变因素”。

但真的是这样吗?乍一看,支出上限的经济原因非常弱。经济理论并不支持在长达十年的时间里保持真实政府支出不变。规模大如巴西政府,根本不存在能够确保持续增长的政府支出-GDP之比的魔法数字。此外,支出上限不区分政府消费和政府投资。而在实践中,这可能成为除了支出上限之外的又一个目标,从而扼杀在未来衰退时期采取反周期财政政策的空间。

即使作为市场信心的信号,未来支出上限的概念也存在重大弱点。只要经济处于收缩状态,支出上限实际上并不会带来多少纪律;它不能迫使政府和经济同步收缩。从阿根廷的传统看,财政收缩会被延迟到未来——从而起不到信心提振器的作用。事实上,IMF认为光有支出上限是不不够的,并敦促巴西采取更多的前置财政调整。

也许非常时期需要非常手段。巴西的计划效仿了1991年的阿根廷可兑换计划。 可兑换计划取消了所有货币管制,将阿根廷比索盯住美元。面对恶性通胀和市场信心消失殆尽的局面,阿根廷政府试图通过让货币政策进入“自动驾驶”模式来获得信誉。阿根廷释放出的市场信号是“看,这样我就管不了货币政策了。”类似地,巴西在告诉市场,它将收缩政府(只要经济在增长)。两者的承诺都有法律甚至宪法背书。

当信誉成为经济复苏的最大瓶颈时,这样的措施是有意义的——只要它们对市场信心起到了预想的效果。事实上,巴西政府债券的长期利率自修正案通过后大幅下降了(尽管很难厘清这个规则的因果效应),并且保持在远低于修正案前的水平,尽管在总统特梅尔被曝光授权非法拨款给身陷囹圄的议员后曾经一度短暂上升。

但正如阿根廷在随后几年中所发现的,约束性财政立法本身可能成为经济复苏的巨大障碍。到20世纪90年代末,阿根廷的主要问题已是货币高估。一届又一届政府因为害怕失去信誉而严守可兑换法,但这只能加剧阿根廷经济的竞争力危机。最终,在街头暴动和政治骚乱中,阿根廷在2002年放弃了货币盯住。

从阿根廷的经验看,巴西的支出上限看上去也很有问题——特别是考虑到可预见的未来政治动荡仍将持续的情况。而一旦巴西开始复苏(迟早总会的),支出上限可能引起更大政治争议。不难想象,下一任政府——不管来自哪里——将认定支出上限已是经济增长提速的障碍。支出上限的捍卫者提出的理由将不再令人信服,因为其经济论据在信誉问题已不再极端的时候根本不堪一击。

事实上,支出上限将继续自我破坏,因为它成功地解决了信誉问题。巴西可能沦为政策作为承诺机制的图腾价值(即使它早就已经失去了这一用途)的囚徒。投资者或阿根廷人不会忘记其中的讽刺之处:可以轻易地将支出上限写入宪法的国家,也可以同样轻易地将它移除。

民主国家有时会自缚双手或委托决策,这有很好的理由。比如,独立央行或财政委员会能帮助政府克服牺牲长期利益短期操纵经济的诱惑。但巴西的支出上限看上去不像是可持续的解决方案。它确实诞生于财政紧迫感,但其最大的风险是它最终煽动围绕这一上限本身的政治冲突,而不能促进关于必须做出的艰难的财政选择的深思熟虑。