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Le moment argentin du Brésil

CAMBRIDGE – L'économie du Brésil est en chute libre : le résultat malheureux d'années de mauvaise gestion économique et de l'immense scandale de corruption qui a englouti la politique et le secteur des affaires de ce pays - et qui menace à présent de faire tomber le deuxième président en autant d'années. Il peut sembler difficile de se concentrer sur les développements politiques au milieu de l'agitation politique et économique, mais le fait est que le Brésil doit surmonter des défis fondamentaux s'il entend préparer le terrain pour une croissance durable. Peu de choses prennent autant de place que les mésaventures budgétaires du pays.

Il y a un argument fort selon lequel les finances publiques surmenées du Brésil ont longtemps freiné l'économie. À 36 %, le taux de dépenses publiques par rapport au PIB est l'un des plus élevés pour les pays à niveau de revenu similaire. Des années de laxisme budgétaire, la hausse des obligations en matière de sécurité sociale et les faibles prix des matières premières ont considérablement amplifié les inquiétudes (qui sont à présent aggravées par la crise politique), à propos de la charge de la dette publique, qui s'élève à présent à près de 70 % du PIB. Les forts taux d'intérêt requis pour financer la situation financière périlleuse aggravent encore cette situation : les paiements des intérêts représentent la plus grande part de l'écart de dépenses entre le Brésil et les pays pairs.

Dans ce contexte, le Congrès National du Brésil, qui cherche à regagner la confiance des marchés, a approuvé un amendement constitutionnel sans précédent en décembre dernier qui impose un plafond des dépenses gouvernementales autres que les dépenses d'intérêts, indexé sur le taux d'inflation de l'année précédente, pour une période d'au moins dix ans. Tant qu'il est en vigueur, le plafond de dépenses s'assure que le montant des dépenses publiques (hors intérêts) va diminuer en proportion du revenu national pour chaque année où l'économie connaît une croissance réelle. Le Fonds Monétaire International y a souscrit avec enthousiasme à l'époque, en le décrivant comme un « second souffle budgétaire potentiel »

Mais qu'est-il réellement ? À première vue, la justification économique d'un plafonnement des dépenses est étonnamment faible. Rien dans la théorie économique ne vient étayer le fait que les dépenses publiques réelles du gouvernement soient constantes sur une période aussi longue qu'une décennie. Malgré la taille imposante du gouvernement du Brésil, il n'y a pas de taux de dépenses magique par rapport au PIB qui permette d'assurer une croissance durable. En outre, le plafond ne fait pas de distinction entre la consommation et les investissements du gouvernement. Dans la pratique, ce plafond risque de devenir plus une cible qu'un plafond, en supprimant ainsi la place disponible pour une politique budgétaire anticyclique lors d'une future crise.

Même comme un signal pour la confiance des marchés, l'idée d'un plafonnement des dépenses futures a d'importantes faiblesses. Tant que l'économie dispose de contrats, un plafond de dépenses n'oblige en fait pas à beaucoup de discipline ; il ne force pas le gouvernement à diminuer ses dépenses pour rester en phase avec l'économie. La contraction budgétaire, selon un mode de réflexion augustinien, se reporte à l'avenir, ce qui n'est pas exactement un moyen de renforcer la confiance. En effet, le FMI, en faisant valoir que le plafond de dépenses était inadapté, a incité à un ajustement budgétaire concentré en début de période.

Aux grands maux, les grands remèdes ? Ce coup du Brésil ressemble au plan de convertibilité de l'Argentine en 1991, qui a supprimé tous les contrôles de change et qui a indexé le peso argentin sur le dollar américain. Face à l'hyperinflation et à une perte totale de la confiance des marchés, le gouvernement a tenté de s'acheter une crédibilité en plaçant la politique monétaire sur pilote automatique. Le message de l'Argentine aux marchés était : « Regardez, nous n'avons aucun pouvoir discrétionnaire sur la politique monétaire. » De même, le Brésil dit aux marchés qu'il va diminuer les dépenses publiques (tant que l'économie connaît la croissance). Dans les deux cas, les promesses sont garanties par des aménagements juridiques voire même constitutionnels.

Lorsque la crédibilité devient la contrainte principale qui pèse sur la reprise économique, les mesures de ce genre peuvent être logiques, aussi longtemps qu'elles ont l'effet escompté sur la confiance du marché. En fait, les taux d'intérêt à long terme sur les obligations du gouvernement brésilien ont considérablement diminué depuis que l'amendement a été adopté (bien qu'il soit difficile de déterminer l'incidence causale de la règle elle-même), et ils restent bien inférieurs aux niveaux pré-amendement, malgré la flambée de courte durée à la suite de la diffusion d'un enregistrement du président Michel Temer qui aurait autorisé des paiements illégaux à un membre du Congrès emprisonné.

Mais comme l'Argentine l'a découvert plusieurs années plus tard, contraindre la législation fiscale peut peser lourdement sur la reprise économique. À la fin des années 1990, le problème accablant de l'Argentine s'ést transformé en une monnaie surévaluée. Les gouvernements successifs ont maintenu la loi sur la convertibilité de peur de perdre leur crédibilité, mais ont aggravé en conséquence la crise de compétitivité de l'économie. Finalement, au milieu des émeutes de rue et du chaos politique, l'Argentine a abandonné l'indexation de sa devise en 2002.

Si l'on garde l'expérience de l'Argentine présente à l'esprit, le plafonnement des dépenses semble problématique, d'autant plus dans un contexte d'agitation politique qui devrait se maintenir dans un proche avenir. Le plafonnement des dépenses risque de devenir encore plus controversé sur le plan politique une fois que le Brésil retrouvera le chemin de la croissance, ce qui ne manquera pas de se produire. Il n'est pas difficile d'imaginer le prochain gouvernement, dans un avenir proche ou lointain, envisager le plafonnement des dépenses comme un obstacle à une croissance économique plus rapide. Les défenseurs du plafonnement semblent peu convaincants, car le dossier économique est mince en l'absence de problèmes de crédibilité extrêmes.

En effet, le plafonnement se nuira à lui-même dans la mesure où il réussira à résoudre la question de crédibilité. Le Brésil pourrait devenir un prisonnier de la valeur totémique de cette politique conçue comme un dispositif d'engagement, même si ce dernier survit à son utilité en tant que tel. L'ironie de cette situation n'échappera pas aux investisseurs ni aux Argentins : des pays qui peuvent inscrire un plafonnement des dépenses dans leur Constitution à brève échéance, sont également ceux où ce plafonnement pourrait être tout aussi facile à retirer.

Les démocraties ont parfois de bonnes raisons de se lier les mains ou de déléguer la prise de décisions. Les banques centrales indépendantes ou les commissions budgétaires, par exemple, peuvent aider les gouvernements à surmonter la tentation de la manipulation à court terme par rapport à l'économie à plus long terme. Mais le plafonnement des dépenses du Brésil ne ressemble pas à une solution durable. Bien qu'issu d'un véritable sens de l'urgence, le risque le plus important est qu'il va finir par alimenter le conflit politique autour du plafond lui-même, plutôt que de favoriser les discussions sur les choix budgétaires difficiles qui doivent être faits.