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从战争到就业

牛津——不可否认冲突对包括就业形势在内的方方面面都能产生深远的负面影响。但对冲突和就业关系的普遍理解却并未充分体现其中的复杂性——这样的缺陷阻碍了脆弱国家制定有效的就业政策。

传统观点是冲突对就业起损害作用。不仅如此,失业年轻人在暴力活动中寻找自我价值和经济回报可能使失业引发进一步冲突,因此创造就业机会应当是后冲突期的核心政策。尽管这听上去完全合乎逻辑,但我在2015年一篇论文中提到这些假设并不一定是完全准确的。

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第一种假设——即暴力冲突破坏就业——忽略了每一次冲突都各有特色。有些,比如2008到2009年的斯里兰卡内战集中在相对较小的区域,从而导致该国大部分地区(以及经济)并未受到影响。

就连刚果那样不间断的地方性冲突也有可能不对就业状况造成重要影响。毕竟,在公共部门或产品出口商那里丧失的工作机会可以很大程度上在政府及反叛力量的新增就业机会那里得到补偿。非正规生产代替进口,此外,新增就业机会还部分来源于毒品生产和走私等非法活动。

同样,第二种假设——即失业是暴力冲突的主要原因——并没有考虑到关键的微妙之处。首先,正规行业在绝大多数受冲突影响的国家仅占就业总体份额的一小部分。绝大多数就业人口都集中在非正规行业,往往从事低社会地位、低生产率和低收入的工作。这样的工作就像失业一样,可以带来不满并有可能促使年轻人参加暴力活动。

有鉴于此,除非同时改善在低收入非正规行业就业的年轻人处境,否则仅仅扩大正规行业就业还远远不够。但后冲突时期,就业政策几乎无一例外地忽视非正规行业的作用。更糟的是,新出台法规——如塞拉利昂禁止在弗里敦开展商业自行车业务——有时还会对年轻人在非正规行业的有效就业起阻碍作用。

但即使关注非正规行业也还远远不够,因为研究表明贫困和边缘化本身并不足以引发冲突。如果贫困和边缘化是冲突的充分条件,那么多数贫困国家绝大部分时间都将在冲突中度过。但实际情况却远不是这样的。

只有领袖鼓励追随者诉诸武力才会引发暴力冲突。上层动机可能来源于方方面面,其中最常见的莫过于统治权被剥夺。在那种情况下,领导层会利用某种共同身份来动员追随者——如中东地区现代冲突中这种共同身份是宗教、而非洲许多冲突的共同身份则是种族。

当然,需要比共同身份更多的因素才能成功地动员冲突。人们一般在已经心存怨愤的情况下才会去响应武力号召——尤其当他们感觉所属团体在资源和就业方面面临被歧视的状况。从这个意义上讲,就业与冲突具有相关性,但重要的却不是绝对的就业水平,而是好工作在不同宗教或种族团体之间的分配状况。

换��话说,仅仅创造更多就业机会而不考虑机会的分配或许对缓解紧张局势没有帮助;如果不平衡局面持续存在,就业机会的创造本身甚至可能使情况更糟。但后冲突阶段的就业政策几乎总是忽视所谓的“横向不平等”。举例来说,20世纪90年代波斯尼亚和黑塞哥维那的战后就业政策在减少地区严重不平衡和歧视方面并未发挥多大作用。

鉴于存在上述缺陷,就业政策的净影响相对问题而言往往规模较小也就不足为怪了。在科索沃、波斯尼亚和黑塞哥维那,后冲突维和工作的核心都是创造就业机会。但在科索沃,战争结束6年后失业率仍高达45%。而在波斯尼亚,新计划仅仅创造了8,300个就业机会,而复原人数则高达450,000之多;冲突结束20年后,失业率仍在44%的位置居高不下

后危机就业政策有一个成功的例子。即尼泊尔政府在内战结束后曾寻求拓展非正式行业机会,并全力落实针对最贫困地区和阶层的以建设基础设施、发放小额贷款和提供技术援助为重点的政策。

出于对阶层、种族紧张和歧视在助长冲突方面所起作用的认识,尼泊尔政府专门为农村地区设计了就业计划,该计划借鉴了印度计划的成功经验,保证为每户提供100天的工作量。上述计划得到尼泊尔政府和国外捐助者的支持,重点保障贫困地区和村庄(以及其中最贫困阶层)的实施工作。

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冲突刚刚结束的这段时期非常微妙。领导人必须充分利用这段时间,确保实施的每项政策都尽可能有效。具体到就业问题,这意味着设计出反映人们实际工作生活的就业计划,并解决造成紧张关系的现实不满因素。否则,他们即使没有鼓励、也是在默许国家重新陷入到有组织的暴力当中。

翻译:Xu Binbin