1

Van oorlog naar werk

OXFORD – Er kan niet worden ontkend dat conflicten verreikende negatieve gevolgen hebben, onder meer voor de werkgelegenheid. Maar het heersende inzicht in de relatie tussen conflicten en werkgelegenheid erkent de complexiteit van deze relatie niet – een tekortkoming die een effectief werkgelegenheidsbeleid is kwetsbare staten ondermijnt.

De conventionele wijsheid is dat conflicten banen vernietigen. Bovendien moet de schepping van werkgelegenheid een centraal onderdeel zijn van ieder beleid na conflicten, omdat werkloosheid tot nóg meer conflicten kan leiden als jonge mensen bevestiging en economische beloning zoeken in gewelddadige bewegingen. Maar hoewel dit zeker logisch klinkt, zijn deze veronderstellingen, zoals ik in een paper uit 2015 uiteen heb gezet, niet noodzakelijkerwijs geheel en al correct.

Erdogan

Whither Turkey?

Sinan Ülgen engages the views of Carl Bildt, Dani Rodrik, Marietje Schaake, and others on the future of one of the world’s most strategically important countries in the aftermath of July’s failed coup.

De eerste veronderstelling – dat gewelddadige conflicten banen vernietigen – gaat voorbij aan het feit dat ieder conflict uniek is. Sommige, zoals de burgeroorlog in Sri Lanka in 2008-2009, zijn geconcentreerd in een betrekkelijk klein gebied, waardoor een groot deel van het land – en dus de economie – onaangeroerd blijven.

Zelfs endemische conflicten, zoals de telkens terugkerende conflicten in Congo, hebben misschien geen grote gevolgen voor de netto-werkgelegenheid. De banen die bijvoorbeeld verloren gaan in de publieke sector of onder grondstoffenexporteurs kunnen grotendeels worden gecompenseerd door nieuwe banen bij de strijdkrachten van de regering én de rebellen, in informele productie die in de plaats komt van importen, en in illegale activiteiten zoals het smokkelen en de productie van drugs.

Op dezelfde manier laat de tweede veronderstelling – dat werkloosheid een belangrijke oorzaak is van gewelddadige conflicten – cruciale nuances buiten beschouwing. Om te beginnen neemt de formele sector slechts een fractie van de totale werkgelegenheid in de meeste door conflicten getroffen landen voor zijn rekening. De meerderheid van de werkende mensen bevindt zich in de informele sector en houdt zich vaak bezig met activiteiten met een lage status, lage productiviteit en een laag inkomen, die net als werkloosheid tot ontevredenheid kunnen leiden en jonge mensen er potentieel toe kunnen aanzetten om zich bij gewelddadige bewegingen aan te sluiten.

Gezien dit alles is het simpelweg uitbreiden van de werkgelegenheid in de formele sector niet genoeg, tenzij dit tevens de situatie van jonge mensen in banen met een laag inkomen in de informele sector verbetert. Toch negeert het werkgelegenheidsbeleid na conflicten vrijwel onveranderlijk de informele sector. Erger nog: nieuwe wet- en regelgeving – zoals het verbod op commercieel fietsvervoer in Freetown, Sierra Leone – blokkeert soms productieve informele activiteiten, ondernomen door jongeren.

Maar zelfs een nadruk op de informele sector is ontoereikend, omdat uit onderzoek is gebleken dat armoede en marginalisering op zichzelf niet volstaan om conflicten te veroorzaken. Als dat zo was, zouden er in de armste landen voortdurend conflicten woeden, en dat is zelfs in de verste verte niet het geval.

Gewelddadige conflicten doen zich voor als leiders de aandrang voelen hun volgelingen ervoor te mobiliseren. Die motivatie kan voortvloeien uit een verscheidenheid aan bronnen, waarvan de meest voorkomende een uitsluiting van de macht is. In dat geval zullen leiders een beroep doen op een gemeenschappelijke identiteit – bijvoorbeeld religie in het geval van de hedendaagse conflicten in het Midden-Oosten, of etniciteit in veel Afrikaanse conflicten – om hun aanhangers in beweging te krijgen.

Uiteraard is er méér dan louter een gedeelde identiteit voor nodig om een mobilisatie teweeg te brengen. Mensen zullen over het algemeen alleen maar reageren als zij al grieven koesteren – vooral als ze het gevoel hebben dat hun groepering wordt gediscrimineerd bij de toegang tot hulpbronnen en banen. In deze zin is werkgelegenheid relevant, maar wat ertoe doet is niet zozeer het absolute niveau van die werkgelegenheid als wel de verdeling van goede banen onder religieuze of etnische groeperingen.

Met andere woorden: het simpelweg scheppen van méér banen, zonder aandacht voor hun allocatie, zou de spanningen wel eens niet kunnen doen afnemen; als de onevenwichtigheid blijft bestaan kan het scheppen van banen de zaken er zelfs erger op maken. Toch negeert werkgelegenheidsbeleid na conflicten vrijwel altijd deze zogenoemde “horizontale onevenwichtigheden.” Het werkgelegenheidsbeleid heeft bijvoorbeeld weinig bijgedragen aan het terugdringen van de sterke regionale onevenwichtigheid en discriminatie die na de oorlog in de jaren negentig in Bosnië en Herzegowina zijn blijven voortbestaan.

Tegen de achtergrond van dit falen is het niet verrassend dat de netto-gevolgen van het werkgelegenheidsbeleid dikwijls heel klein zijn in verhouding tot de omvang van het probleem. Zowel in Bosnië als in Herzegowina werd het scheppen van banen als cruciaal gezien voor het bewaren van de vrede na afloop van de oorlog. Maar in Kosovo bedroeg de werkloosheid 45%, zes jaar nadat de oorlog was afgelopen. In Bosnië hebben nieuwe programma's slechts 8300 banen opgeleverd, terwijl 450.000 people werden gedemobiliseerd; twintig jaar na het einde van het conflict bedroeg het werkloosheidscijfer 44%.

Er is één voorbeeld van succesvol werkgelegenheidsbeleid na een crisis. De regering van Nepal probeerde de mogelijkheden in de informele sector te verruimen na de burgeroorlog in dat land, door programma's ten uitvoer te leggen die zich richtten op het bouwen van infrastructuur, en het verstrekken van micro-kredieten en technologische hulp, waardoor de meest achtergebleven regio's en kastes geholpen konden worden.

Erkennend dat discriminatie en de spanningen tussen kastes en etnische groeperingen een rol hadden gespeeld in het conflict, ontwierp de regering werkgelegenheidsprogramma's speciaal voor de landelijke gebieden, langs dezelfde lijnen als het werkgelegenheidsprogramma van India, waarbij honderd dagen werk per huishouden gegarandeerd was. De programma's werden gesteund door de Nepalese regering en externe donoren, en richtten zich op de armere regio's en dorpen (en daarbinnen weer op de armste kastes).

Support Project Syndicate’s mission

Project Syndicate needs your help to provide readers everywhere equal access to the ideas and debates shaping their lives.

Learn more

De periode onmiddellijk ná een conflict is een delicate. Leiders moeten hun best doen die tijd zo goed mogelijk uit te buiten, door zich ervan te verzekeren dat ieder beleid dat zij voeren zo effectief mogelijk is. Als het op werkgelegenheid aankomt, betekent dit het ontwerpen van programma's die weerspiegelen hoe mensen feitelijk hun werkende leven besteden, evenals het aanpakken van de echte grieven die spanningen veroorzaken. Anders lopen ze het risico een terugval in georganiseerd geweld toe te staan, zo niet aan te moedigen.

Vertaling: Menno Grootveld