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Vom Krieg zur Arbeit

OXFORD – Es besteht kein Zweifel daran, dass Konflikte weit reichende negative Folgen haben, auch auf die Beschäftigung. Aber die vorherrschenden Meinung der Beziehung zwischen Konflikt und Beschäftigung erkennt die Komplexität dieser Beziehung nicht in ihrer ganzen Tragweite - ein Versäumnis, das die Einführung einer effektiven Beschäftigungspolitik in instabilen Staaten immer wieder verhindert.

Die herkömmliche Weisheit ist, dass Konflikte Arbeitsplätze vernichten. Und damit nicht genug, Arbeitslosigkeit kann Konflikte verschärfen, wenn arbeitslose Jugendliche Anerkennung und wirtschaftliche Vorteile in gewaltsamen Bewegungen finden. Daher muss die Schaffung von Arbeitsplätzen eines der ersten Anliegen von Politik nach einem Konflikt sein. Das klingt zwar logisch, ist aber nicht unbedingt immer tatsächlich zutreffend, wie ich in einem Aufsatz von 2015 dargelegt habe.

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Die erste Annahme - gewaltsame Konflikte zerstören Arbeitsplätze - lässt unberücksichtigt, dass jeder Konflikt einzigartig ist. Einige, wie der Bürgerkrieg in Sri Lanka 2008-2009, konzentrieren sich auf ein relativ kleines Gebiet und lassen den Rest des Landes - und damit die Wirtschaft - unberührt.

Sogar endemische Konflikte, wie die immer wiederkehrenden Konflikte im Kongo, haben möglicherweise keine durchgreifenden Auswirkungen auf die Nettobeschäftigung. Denn schließlich werden Arbeitsplätze, die zum Beispiel im öffentlichen Sektor oder im Export von Rohstoffen verlorengehen, durch neue Jobs in den Armeen der Regierung und der Rebellenmilizen, in informellen Produktionsformen, die verlorene Importe ausgleichen sollen und durch illegale Aktivitäten wie Drogenproduktion und -schmuggel ersetzt.

Die zweite Annahme - Arbeitslosigkeit sei eine wesentliche Ursache für gewaltsame Konflikte - lässt wichtige Nuancen außer Acht. Zunächst einmal stellt der formale Sektor in den meisten Konfliktländern nur einen Bruchteil der Gesamtbeschäftigung dar. Der Großteil der arbeitenden Bevölkerung ist im informellen Sektor beschäftigt. Meistens handelt es sich um Aktivitäten, die mit niedrigem Status, niedriger Produktivität und niedrigem Einkommen verbunden sind. Diese rufen, genau wie die Arbeitslosigkeit, Unzufriedenheit hervor und können junge Leute potenziell in gewaltsame Bewegungen drängen.

Angesichts dieser Tatsachen ist die Schaffung von mehr Arbeitsplätzen allein nicht ausreichend, es sei denn, dadurch wird gezielt die Lebenssituation junger Leute mit schlecht bezahlten Jobs im informellen Sektor verbessert. Und dennoch ignorieren Beschäftigungsprogramme, die nach Konflikten aufgelegt werden, fast immer den informellen Sektor. Schlimmer noch: neue Vorschriften, wie zum Beispiel das Verbot von gewerblichen Fahrraddiensten in Freetown, Sierra Leone, blockieren manchmal sogar produktive informelle Aktivitäten von Jugendlichen.

Aber sogar ein Fokus auf den informellen Sektor ist unzureichend. Untersuchungen haben ergeben, dass Armut und Marginalisierung allein nicht ausreichen, um Konflikte zu verursachen. Wäre dies der Fall, gäbe es in den meisten armen Ländern fast nichts anderes als Konflikte. Und das ist ganz und gar nicht der Fall.

Gewaltsame Konflikte treten auf, wenn Anführer motiviert sind, ihre Gefolgsleute dazu zu mobilisieren. Diese Motivation kann verschiedene Ursachen haben, am häufigsten ist der Ausschluss von Macht. In diesem Fall werden die Anführer zur Mobilisierung eine gemeinsame Identität beschwören, wie zum Beispiel Religion in den aktuellen Konflikten im Nahen Osten oder Ethnizität in vielen afrikanischen Konflikten.

Natürlich ist mehr als eine gemeinsame Identität notwendig, damit eine Mobilisierung stattfindet. Die Menschen reagieren darauf in der Regel nur, wenn sie bereits Leid erfahren haben, besonders, wenn sie das Gefühl haben, ihre Gruppe wird beim Zugang zu Ressourcen und Arbeitsplätzen diskriminiert. In diesem Sinn ist Beschäftigung relevant, aber das entscheidende Kriterium ist nicht die allgemeine Arbeitslosenquote sondern die Verteilung von guten Arbeitsplätzen auf religiöse oder ethnische Gruppen.

Mit anderen Worten, einfach nur Arbeitsplätze zu schaffen, ohne deren Verteilung zu berücksichtigen, wird Spannungen nicht unbedingt abbauen. Wenn eine Ungleichheit vorliegt, kann die Schaffung von Arbeitsplätzen die Lage sogar noch verschlimmern. Und dennoch ignorieren Beschäftigungsprogramme nach Konflikten fast immer die so genannten „horizontalen Ungleichheiten”. Zum Beispiel haben Beschäftigungsmaßnahmen wenig dazu beigetragen, die starken regionalen Ungleichheiten und die Diskriminierung zwischen den einzelnen Regionen in Bosnien-Herzegowina nach dem Krieg in den 1990ern zu reduzieren.

Angesichts dieser Nachteile ist es nicht überraschend, dass der tatsächliche Nutzen von Beschäftigungsmaßnahmen oft im Verhältnis zum Problem sehr gering sind. Sowohl im Kosovo als auch in Bosnien-Herzegowina war man davon ausgegangen, dass die Schaffung von Beschäftigung zu den wichtigsten friedensschaffenden Maßnahmen nach dem Konflikt gehören würde. Aber im Kosovo lag die Arbeitslosenquote sechs Jahre nach Ende des Krieges bei 45 Prozent. In Bosnien haben entsprechende Programme gerade mal 8.300 Stellen geschaffen, gegenüber 450.000 Menschen, die demobilisiert wurden. 20 Jahre nach Ende des Krieges lag die Arbeitslosenquote noch immer bei 44 Prozent.

Ein Beispiel für eine erfolgreiche Nachkriegs-Beschäftigungspolitik ist Nepal. Die nepalesische Regierung suchte nach Ende des Bürgerkrieges nach Möglichkeiten, die Chancen im informellen Sektor zu verbessern und implementierte Programme mit Fokus auf dem Aufbau von Infrastruktur. Dazu erhalten die am meisten benachteiligten Regionen und Kasten Mikrokredite und technische Hilfe.

Die Regierung war sich der Rolle, die ethnische Spannungen und Diskriminierung beim Schüren des Konfliktes gespielt hatten, bewusst und entwarf Beschäftigungsprogramme speziell für den ländlichen Raum. Darin ging sie ähnlich vor wie das indische Beschäftigungsprogramm, das 100 Beschäftigungstage pro Haushalt garantierte. Die Programme wurden durch die nepalesische Regierung und externe Geber gefördert und fokussierten die ärmeren Regionen und Dörfer und dort die ärmsten Kasten.

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Die Zeit, die unmittelbar auf einen Konflikt folgt, ist sehr heikel. Politiker müssen sie optimal nutzen und sicherstellen, dass die Politik, die sie verfolgen, so effektiv wie möglich ist. In Bezug auf die Beschäftigung bedeutet das, dass Programme geschaffen werden, in denen sich das tatsächliche Arbeitsleben der Menschen wiederspiegelt, und die die Ursachen der Spannungen berücksichtigen. Andernfalls riskiert man einen Rückfall in organisierte Gewalt.

Aus dem Englischen von Eva Göllner.