1

От войны к труду

ОКСФОРД – Невозможно отрицать, что вооружённые конфликты имеют множество серьёзных негативных последствий, в том числе для занятости. Однако преобладающие сейчас представления о связи между этими конфликтами и занятостью не полностью отражают всю сложность данных отношений. Этот пробел затрудняет проведение эффективной политики в сфере занятости в ослабленных конфликтами государствах.

Согласно общепринятому мнению, вооружённые конфликты приводят к исчезновению рабочих мест. Кроме того, безработица может провоцировать новые конфликты, поскольку безработная молодёжь находит себе применение и экономическое вознаграждение в вооружённых движениях. По этим причинам создание рабочих мест должно быть центральным элементом политики, проводимой после конфликтов. Но хотя всё это звучит, конечно, логично, подобные взгляды, как я уже подробно писал в статье 2015 года, не обязательно являются абсолютно правильными.

 1972 Hoover Dam

Trump and the End of the West?

As the US president-elect fills his administration, the direction of American policy is coming into focus. Project Syndicate contributors interpret what’s on the horizon.

В первом предположении (будто вооружённые конфликты уничтожают рабочие места) игнорируется тот факт, что каждый конфликт уникален. Некоторые конфликты, например гражданская война в Шри-Ланке в 2008-2009 годах, разворачиваются на сравнительно небольшой территории и не затрагивают основную часть страны, а значит, и экономики.

Даже эндемические конфликты, например регулярные конфликты в Конго, могут не оказывать существенного влияния на уровень чистой занятости. Дело в том, что рабочие места, исчезнувшие, скажем, в госсекторе или у экспортёров сырья, могут в значительной мере компенсироваться новыми рабочими местами в правительственной или повстанческой армиях, в неформальном производстве товаров, замещающих импорт, в нелегальной деятельности (например, производство наркотиков и контрабанда).

Во втором предположении (будто безработица является основной причиной вооружённых конфли��тов) точно так же упускаются критические нюансы. Начать с того, что формальный сектор экономики обеспечивает лишь часть совокупной занятости, причём почти во всех странах, пострадавших от конфликтов. Большинство работников в этих странах заняты в неформальном секторе. Обычно это работа с низким статусом, низкой продуктивностью и низкими доходами. Как и безработица, она может вызывать чувство неудовлетворения и потенциально мотивировать молодых людей вступать в вооружённые движения.

В связи с этим простого увеличения занятости в формальном секторе становится недостаточно. Необходимо также улучшать положение молодёжи, занятой на низкооплачиваемых рабочих местах в неформальном секторе. Между тем, практически всегда политика в сфере занятости, проводимая после конфликтов, игнорирует неформальный сектор. Хуже того, новое регулирование, как например запрет на частный мотоизвоз во Фритауне (Сьерра-Леоне), может привести к блокировке продуктивной неформальной деятельности, в которой занята молодёжь.

Однако дело не только в необходимости внимания к неформальному сектору. Как показывают исследования, самой по себе бедности (и маргинализации) недостаточно, чтобы вызвать конфликт. Если бы этого было достаточно, тогда большинство бедных стран почти всё время находились бы в состоянии конфликта. А это даже отдалённо не так.

Вооружённые конфликты возникают, когда у лидеров появляется мотивация, чтобы начать мобилизацию своих сторонников для участия в этих конфликтах. Мотивация может быть самой разной, но наиболее частой является отсутствие доступа к власти. В таких случаях лидеры начинают апеллировать к общей идентичности – например, к религиозной, как в современных конфликтах на Ближнем Востоке, или к этнической, как во многих конфликтах в Африке, – для мобилизации сторонников.

Разумеется, для успешной мобилизации нужно нечто большее, чем просто общая идентичность. Люди обычно реагируют на подобные призывы, только если у них уже есть какие-то обиды, например, если они чувствуют, что их группа сталкивается с дискриминацией в доступе к ресурсам или рабочим местам. В такой ситуации занятость имеет значение, но важны не столько абсолютные показатели занятости, сколько распределение хороших рабочих мест между разными религиозными и этническими группами.

Иными словами, простое создание дополнительных рабочих мест, без внимания к вопросу об их распределении, может не привести к снижению напряженности. Если дисбалансы сохраняются, создание рабочих мест может вызывать даже ухудшение ситуации. Между тем, политика в сфере занятости, проводимая после конфликтов, почти всегда игнорирует проблему так называемого «горизонтального неравенства». Например, политика в сфере занятости практически не помогла сократить серьёзные региональные дисбалансы и дискриминацию внутри регионов, которые сохранялись в Боснии и Герцеговине после войны 1990-х.

Учитывая такое непонимание вопроса, стоит ли удивляться, что чистый эффект от политики в сфере занятости зачастую оказывается крайне мал в сравнении с масштабами проблемы. В Косово, как и в Боснии и Герцеговине, создание рабочих мест считалось главной задачей послевоенных миротворческих усилий. Однако шесть лет спустя после окончания войны уровень безработицы в Косово составлял 45%. В Боснии новые программы позволили создать всего лишь 8300 рабочих мест, хотя было демобилизовано 450 000 человек. Через 20 лет после окончания войны уровень безработицы составлял здесь 44%.

Существует один пример успешной политики в сфере занятости, проводимой после вооружённого конфликта. Правительство Непала занялось расширением возможностей в неформальном секторе экономики после гражданской войны путём реализации программ по строительству инфраструктуры, выдачи микро-кредитов и оказания технологической помощи, причём в первую очередь самым обездоленным регионам и кастам.

Fake news or real views Learn More

Признав ту роль, которую напряжённость и дискриминация по кастовым и этническим мотивам сыграли в развязывании конфликта, правительство разработало схемы занятости специально для сельских регионов. Они соответствуют аналогичным схемам занятости в Индии, с гарантией 100 рабочих дней каждому домохозяйству. Эти программы получили поддержку непальского правительства и внешних доноров и были нацелены на беднейшие регионы и деревни, а внутри этих регионов на беднейшие касты.

Период сразу после конфликта очень деликатен. В этот момент руководство страны должно сделать максимум, убедившись, что все реализуемые меры настолько эффективны, насколько это вообще возможно. Если речь заходит о занятости, это означает, что надо разрабатывать такие программы, в которых учитывается реальная трудовая деятельность людей, а также реальные обиды, вызывающие напряжение. В противном случае возникает риск, что эти меры не предотвратят (или даже спровоцируют) рецидив организованного насилия.