1

От войны к труду

ОКСФОРД – Невозможно отрицать, что вооружённые конфликты имеют множество серьёзных негативных последствий, в том числе для занятости. Однако преобладающие сейчас представления о связи между этими конфликтами и занятостью не полностью отражают всю сложность данных отношений. Этот пробел затрудняет проведение эффективной политики в сфере занятости в ослабленных конфликтами государствах.

Согласно общепринятому мнению, вооружённые конфликты приводят к исчезновению рабочих мест. Кроме того, безработица может провоцировать новые конфликты, поскольку безработная молодёжь находит себе применение и экономическое вознаграждение в вооружённых движениях. По этим причинам создание рабочих мест должно быть центральным элементом политики, проводимой после конфликтов. Но хотя всё это звучит, конечно, логично, подобные взгляды, как я уже подробно писал в статье 2015 года, не обязательно являются абсолютно правильными.

Aleppo

A World Besieged

From Aleppo and North Korea to the European Commission and the Federal Reserve, the global order’s fracture points continue to deepen. Nina Khrushcheva, Stephen Roach, Nasser Saidi, and others assess the most important risks.

В первом предположении (будто вооружённые конфликты уничтожают рабочие места) игнорируется тот факт, что каждый конфликт уникален. Некоторые конфликты, например гражданская война в Шри-Ланке в 2008-2009 годах, разворачиваются на сравнительно небольшой территории и не затрагивают основную часть страны, а значит, и экономики.

Даже эндемические конфликты, например регулярные конфликты в Конго, могут не оказывать существенного влияния на уровень чистой занятости. Дело в том, что рабочие места, исчезнувшие, скажем, в госсекторе или у экспортёров сырья, могут в значительной мере компенсироваться новыми рабочими местами в правительственной или повстанческой армиях, в неформальном производстве товаров, замещающих импорт, в нелегальной деятельности (например, производство наркотиков и контрабанда).

Во втором предположении (будто безработица является основной причиной вооружённых конфликтов) точно так же упускаются критические нюансы. Начать с того, что формальный сектор экономики обеспечивает лишь часть совокупной занятости, причём почти во всех странах, пострадавших от конфликтов. Большинство работников в этих странах заняты в неформальном секторе. Обычно это работа с низким статусом, низкой продуктивностью и низкими доходами. Как и безработица, она может вызывать чувство неудовлетворения и потенциально мотивировать молодых людей вступать в вооружённые движения.

В связи с этим простого увеличения занятости в формальном секторе становится недостаточно. Необходимо также улучшать положение молодёжи, занятой на низкооплачиваемых рабочих местах в неформальном секторе. Между тем, практически всегда политика в сфере занятости, проводимая после конфликтов, игнорирует неформальный сектор. Хуже того, новое регулирование, как например запрет на частный мотоизвоз во Фритауне (Сьерра-Леоне), может привести к блокировке продуктивной неформальной деятельности, в которой занята молодёжь.

Однако дело не только в необходимости внимания к неформальному сектору. Как показывают исследования, самой по себе бедности (и маргинализации) недостаточно, чтобы вызвать конфликт. Если бы этого было достаточно, тогда большинство бедных стран почти всё время находились бы в состоянии конфликта. А это даже отдалённо не так.

Вооружённые конфликты возникают, когда у лидеров появляется мотивация, чтобы начать мобилизацию своих сторонников для участия в этих конфликтах. Мотивация может быть самой разной, но наиболее частой является отсутствие доступа к власти. В таких случаях лидеры начинают апеллировать к общей идентичности – например, к религиозной, как в современных конфликтах на Ближнем Востоке, или к этнической, как во многих конфликтах в Африке, – для мобилизации сторонников.

Разумеется, для успешной мобилизации нужно нечто большее, чем просто общая идентичность. Люди обычно реагируют на подобные призывы, только если у них уже есть какие-то обиды, например, если они чувствуют, что их группа сталкивается с дискриминацией в доступе к ресурсам или рабочим местам. В такой ситуации занятость имеет значение, но важны не столько абсолютные показатели занятости, сколько распределение хороших рабочих мест между разными религиозными и этническими группами.

Иными словами, простое создание дополнительных рабочих мест, без внимания к вопросу об их распределении, может не привести к снижению напряженности. Если дисбалансы сохраняются, создание рабочих мест может вызывать даже ухудшение ситуации. Между тем, политика в сфере занятости, проводимая после конфликтов, почти всегда игнорирует проблему так называемого «горизонтального неравенства». Например, политика в сфере занятости практически не помогла сократить серьёзные региональные дисбалансы и дискриминацию внутри регионов, которые сохранялись в Боснии и Герцеговине после войны 1990-х.

Учитывая такое непонимание вопроса, стоит ли удивляться, что чистый эффект от политики в сфере занятости зачастую оказывается крайне мал в сравнении с масштабами проблемы. В Косово, как и в Боснии и Герцеговине, создание рабочих мест считалось главной задачей послевоенных миротворческих усилий. Однако шесть лет спустя после окончания войны уровень безработицы в Косово составлял 45%. В Боснии новые программы позволили создать всего лишь 8300 рабочих мест, хотя было демобилизовано 450 000 человек. Через 20 лет после окончания войны уровень безработицы составлял здесь 44%.

Существует один пример успешной политики в сфере занятости, проводимой после вооружённого конфликта. Правительство Непала занялось расширением возможностей в неформальном секторе экономики после гражданской войны путём реализации программ по строительству инфраструктуры, выдачи микро-кредитов и оказания технологической помощи, причём в первую очередь самым обездоленным регионам и кастам.

Support Project Syndicate’s mission

Project Syndicate needs your help to provide readers everywhere equal access to the ideas and debates shaping their lives.

Learn more

Признав ту роль, которую напряжённость и дискриминация по кастовым и этническим мотивам сыграли в развязывании конфликта, правительство разработало схемы занятости специально для сельских регионов. Они соответствуют аналогичным схемам занятости в Индии, с гарантией 100 рабочих дней каждому домохозяйству. Эти программы получили поддержку непальского правительства и внешних доноров и были нацелены на беднейшие регионы и деревни, а внутри этих регионов на беднейшие касты.

Период сразу после конфликта очень деликатен. В этот момент руководство страны должно сделать максимум, убедившись, что все реализуемые меры настолько эффективны, насколько это вообще возможно. Если речь заходит о занятости, это означает, что надо разрабатывать такие программы, в которых учитывается реальная трудовая деятельность людей, а также реальные обиды, вызывающие напряжение. В противном случае возникает риск, что эти меры не предотвратят (или даже спровоцируют) рецидив организованного насилия.