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Die umkämpfte Definition von Armut

WASHINGTON, DC – Als Hochschullehrer und später als oberster Wirtschaftsberater der indischen Regierung war ich lange ein zufriedener Nutzer der Daten der Weltbank zur globalen Armut, anhand derer ich Trends verfolgte und Muster in verschiedenen Ländern analysierte. Wie die Berechnung dieser Zahlen zustande kommt war etwas, worüber ich mir kaum jemals Gedanken gemacht habe. Vor drei Jahren stieß ich dann als Chefökonom zur Weltbank. Es war als wäre der Kunde, der zufrieden sein Abendessen im Lieblingsrestaurant bestellt, plötzlich gebeten worden, in die Küche zu gehen und das Essen zuzubereiten.

Die Messung von Armut ist eine Herausforderung für die Weltbank. Wenn die Armut sinkt, werfen uns Kritiker vor, wir würden versuchen, unsere Erfolge zu präsentieren. Wenn sie zunimmt, sagen sie, wir würden dafür sorgen, im Geschäft zu bleiben. Und wenn sie gleich bleibt, werfen sie uns vor, wir würden versuchen, diese beiden Vorwürfe zu vermeiden.

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Glücklicherweise hat es etwas Befreiendes zu wissen, dass man für jedes Ergebnis kritisiert wird. Als sich unser Team anschickte, die globale Armutsgrenze in diesem Jahr zu definieren (und somit die Armutsinzidenz, also die Zahl der extrem Armen), war mir die Warnung, die Angus Deaton, der in diesem Jahr mit dem Wirtschaftsnobelpreis ausgezeichnet worden ist, ausgesprochen hat, dennoch sehr bewusst: „Ich bin nicht sicher, ob es vernünftig ist, dass sich die Weltbank so stark für dieses Projekt engagiert.“

Ich kann seine Sicht verstehen: Die diesjährige Armutsberechnung ist von besonders großer Tragweite. 2011 wurden neue Kaufkraftparitäten (oder KKP, die im Wesentlichen einschätzen, wie viel man mit einem US-Dollar in verschiedenen Ländern kaufen kann) berechnet und diese Daten sind 2014 verfügbar geworden. Das war ein Grund zu prüfen, auf welche Weise wir die globale Armutsgrenze anpassen und die Einschätzung neuer Armutszahlen vornehmen würden, um sie in unserem Globalen Monitoring-Bericht zu veröffentlichen, der im Oktober erschienen

ist.

Ein zweiter Grund ist, dass die Vereinten Nationen (UNO) die Beseitigung von Armut in ihre neuen Nachhaltigen Entwicklungsziele aufgenommen hat. Das bedeutet, dass unsere Entscheidung, wo wir die Armutsgrenze ziehen, wahrscheinlich nicht nur die Mission der Weltbank beeinflussen wird, sondern auch die Entwicklungsagenda der UNO und aller Länder der Welt. Während wir über den Zahlen saßen, mussten wir eindeutig einer besonderen, und gewaltigen, Verantwortung gerecht werden.

Unsere erste Aufgabe bestand darin, zu überprüfen wie die Armutsgrenze zuvor ermittelt worden war. Bei der Einschätzung der vorherigen Kaufkraftparitäten im Jahr 2005 wurde die Methode angewandt, die nationalen Armutsgrenzen der 15 ärmsten Länder zu nehmen, ihren Durchschnitt zu errechnen und das als globale Armutsgrenze anzulegen. Daraus folgte eine globale Armutsgrenze in Höhe von 1,25 US-Dollar. Ein Mensch, der weniger als 1,25 US-Dollar pro Tag zur Verfügung hat, sollte als arm gelten, wobei die Kaufkraft des US-Dollars in lokale Kaufkraft umgerechnet wird.

Die Aussagekraft dieser Methode ist in Frage gestellt worden – und ich hatte meine eigenen Bedenken. Aber wo die Grenze im Ausgangsjahr gezogen wird, ist in gewisser Hinsicht gar nicht so wichtig. Da es keine eindeutige Definition von Armut gibt, kommt es darauf an, an einem plausiblen Punkt eine Grenze festzulegen und diese dann auf Basis realer (inflationsbereinigter) Werte konstant zu halten, um die Entwicklung der Welt und einzelner Länder im Laufe der Zeit abbilden zu können.

Einige Kritiker argumentieren, dass die 2005 festgesetzte Armutsgrenze zu niedrig sei. Was sie eigentlich beunruhigen sollte, ist der Umstand, dass 2011 rund 14,5% der Weltbevölkerung – jeder siebte – unterhalb dieser Grenze lebte. Da wir uns dem Ziel extreme, chronische Armut bis 2030 zu beseitigen bereits verpflichtet haben, bestand unsere erste Entscheidung darin, den Maßstab zur Messung von Armut konstant zu halten.

Da es zwischen den beiden Berechnungen der KKP in den Jahren 2005 und 2011 Inflation gegeben hat, würden wir die nominale Armutsgrenze offensichtlich anheben müssen, um die reale Grenze konstant zu halten. Es ist allerdings keineswegs einfach, das für die ganze Welt zu tun. Die Inflation welcher Länder sollten wir zugrundelegen?

Wir haben zwei Experimente durchgeführt: Eines bestand darin, die jeweiligen Inflationsraten der 15 Länder heranzuziehen, die wir 2005 zugrundegelegt hatten; den Durchschnitt zu ermitteln und ihre Armutsgrenzen entsprechend zu erhöhen. Im zweiten haben war das Gleiche für 101 Länder durchgeführt, von denen uns die notwendigen Daten zur Verfügung standen. Mit diesen beiden Methoden hat sich die Grenze auf 1,88 US-Dollar beziehungsweise 1,90 US-Dollar erhöht.

Es gab aber noch einen dritten möglichen Ansatz: Eine Erhöhung der Armutsgrenze um die neuen KKP-Kennzahlen, um die globale Armutsinzidenz unverändert zu lassen (weil Kaufkraftparität etwas über das Preisniveau in verschiedenen Ländern aussagt und das absolute Ausmaß der globalen Armut nicht verändern sollte). Diese Vorgehensweise – eine geradezu unwirklich erscheinende Fügung – führte zu einer Armutsgrenze in Höhe von 1,90 US-Dollar. Und diese Grenze haben wir gewählt.

Wir werden nicht immer das Glück haben, verschiedene Methoden anzuwenden und trotzdem bei annähernd derselben Grenze zu landen. Außerdem kann und sollte Armut anhand von vielen Kenngrößen abseits von Geld gemessen werden: Lebenserwartung, Bildungsniveau, Gesundheit und verschiedene andere Größen menschlicher „Fähigkeiten und Verwirklichungschancen“ (wie Amartya Sen sie nennt) sind allesamt wichtig. Um diese Probleme in Zukunft anzugehen und die Armutsforschung der Weltbank auszuweiten, haben wir eine 24-köpfige Commission on Global Poverty – unter Vorsitz von Sir Tony Atkinson von der London School of Economics und vom Nuffield College in Oxford – eingerichtet, die ihren Bericht im kommenden Frühjahr vorlegen wird.

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Die Messung von Armut zieht sowohl die Aufmerksamkeit von Politikern als auch von Wissenschaftlern auf sich – und uns wurde von beiden Seiten reichlich davon zuteil. Wir waren aufmerksam für die politischen Aspekte von Armut, haben uns aber politischem Lobbying widersetzt. Wir haben die Vorschläge von Wissenschaftlern in Betracht gezogen, aber unser Urteilsvermögen walten lassen. Einer der Forscher beharrte darauf, dass die Armutsgrenze bei 1,9149 US-Dollar liegen sollte. Ich habe entschieden, dass die letzten drei Stellen nach dem Komma ein bisschen übertrieben sind.

Aus dem Englischen von Sandra Pontow.