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Die Wiedergeburt der WTO?

NEU DELHI – Zu lange hat die Welthandelsorganisation ein Schattendasein an den „Wassern des Genfer Sees” geführt, um es in Anlehnung an T.S. Eliot auszudrücken. Einst herausragendes multilaterales Handelsforum, wurde sie in den letzten Jahren beständig an den Rand gedrängt. Und jüngste Zeichen der Abkehr von der Globalisierung wie die Brexit-Abstimmung in Großbritannien und die Wahl Donald Trumps als US-Präsident deuten darauf hin, dass sich dieser Trend beschleunigen wird. Dennoch könnten diese Ereignisse aufgrund dreier Entwicklungen auch den gegenteiligen Effekt haben und zu einer Wiederbelebung der WTO - sowie auch des von ihr verkörperten Multilateralismus – führen.

Die erste Entwicklung ist der Niedergang alternativer Handelsübereinkommen. Anfang der 2000er Jahre, also wenige Jahre nach Abschluss der Uruguay-Runde der weltweiten Handelsgespräche, stand die WTO am Zenit und weitere Länder – allen voran China –traten der Organisation bei.

Doch später verlagerten bedeutende Akteure im Bereich des Handels wie die Vereinigten Staaten und die Europäische Union ihr Augenmerk von multilateralen Handelsabkommen zu bilateralen, regionalen und megaregionalen Übereinkünften. Diese megaregionalen Abkommen – nämlich die Transpazifische Partnerschaft (TPP) und die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) – stellten eine besonders gravierende Bedrohung der WTO dar. Doch genau diese Abkommen lehnt die Trump-Administration ab oder schiebt sie zumindest hinaus.

Eine ähnliche Wirkung auf die WTO hatte die europäische Integration, da sie eine alternative Plattform für die Bewerkstelligung des innergemeinschaftlichen Handels bot. Allerdings erlebt das europäische Projekt schwere Zeiten, wobei der bevorstehende Austritt Großbritanniens aus der EU wohl das sichtbarste Zeichen ist. Nach dem Brexit wird die WTO wahrscheinlich ein wichtiges Forum für die britischen Handelsbeziehungen mit der Welt werden. Jede weitere Desintegration der EU würde diesen Trend nur noch weiter festigen.  

Freilich ist es durchaus möglich, dass regionale Handelsabkommen in Asien und anderswo weiterhin florieren. Allerdings müsste eine neue Führung entstehen. Heute entspricht kein einziges systemisch bedeutungsvolles Land den rigorosen Anforderungen einer derartigen Führungsrolle: innere politische Stabilität, wirtschaftliche Dynamik, relativ übersichtliches Risiko und ein unerschütterliches Bekenntnis zu offenen Märkten.

So widersinnig es sich vielleicht anhört, aber eine zweite Entwicklung, die als gutes Zeichen für ein Wiedererstarken der WTO gewertet werden kann, ist die zunehmende Ablehnung der Hyperglobalisierung durch die Wähler. Bei Hyperglobalisierung handelt es sich im Wesentlichen um „tiefe“ Integration. Sie geht über die Schaffung offener Märkte für Güter und Dienstleistungen hinaus und sieht auch vermehrte Zuwanderung (in den USA und Europa), die Harmonisierung von Bestimmungen (das Ziel von TPP und TTIP) sowie eine in innenpolitische Maßnahmen eingreifende Adjudikation (Investor-Schiedsverfahren im Rahmen von NAFTA und TPP) vor. Im Falle der EU zählt sogar eine gemeinsame Währung dazu. Für eine derartige Integration ist Regionalismus weit effektiver als die WTO.  

Nun, da diese „tiefe“ Integration aus der Mode kommt, könnte die WTO wieder zu einem attraktiven Forum für Länder werden, die Handel betreiben wollen. Es besteht freilich kein Zweifel, dass die WTO immer noch ein hohes Maß an Globalisierung ermöglichen und bewerkstelligen wird, nicht zuletzt aufgrund des unaufhaltsamen Vormarsches der Technologie. Die in den weltweiten Wertschöpfungsketten ihren Ausdruck findende netzartige Struktur des länderverbindenden Handels und der Investitionen – von Aaditya Mattoo von der Weltbank und mir als „Kreuz-und-Quer-Globalisierung“ bezeichnet -  wird verhindern, dass es zu einer nennenswerten Rückwärtsentwicklung kommt.

Die dritte Entwicklung, die zu einer Wiederbelebung der WTO führen könnte, ist eine stärker protektionistische Haltung der Trump-Administration. Wenn die USA Zölle einführen oder den steuerlichen Grenzausgleich umsetzen, der Exporte fördert und Importe bestraft, werden sich ihre Handelspartner zur Schlichtung wahrscheinlich an die WTO wenden, da diese nachgewiesenermaßen über entsprechende Fähigkeiten im Bereich der Streitbeilegung verfügt.

Die WTO könnte deshalb zu einem Ort werden, an dem die handelspolitischen Maßnahmen der USA eingehend geprüft und kontrolliert werden. Die universelle Mitgliedschaft der WTO, die man zuvor als Hindernis für Länder betrachtete, mit neuen Regeln und Vereinbarungen voranzukommen, könnte sich nun als ihre zentrale Stärke erweisen, da damit ein hoher Grad an Legitimität verbunden ist. Dieser gilt wiederum als unerlässlich, um Spannungen und Konfliktrisiko im Bereich des Handels zu minimieren.

In meinem Buch Eclipse, argumentiere ich, dass der Multilateralismus die besten Möglichkeiten für den friedlichen Aufstieg neuer Mächte bietet. Doch es scheint, als könnte dieses Argument gleichermaßen für den Umgang mit Mächten gelten, die sich auf dem Rückzug befinden. 

Allerdings wird die Wiederbelebung der WTO nicht automatisch eintreten. Engagierte Akteure werden diese Entwicklung aktiv betreiben müssen. Die offenkundigsten Kandidaten für diese Aufgabe sind mittelgroße Ökonomien, die den größten Nutzen aus der Globalisierung zogen und die im Gegensatz zu den USA und einigen europäischen Ländern nicht unter dem Druck einer globalisierungsfeindlichen Öffentlichkeit stehen.

Zu diesen Verfechtern des Multilateralismus sollten Australien, Brasilien, Indien, Indonesien, Mexiko, Neuseeland, Südafrika, Großbritannien und möglicherweise China und Japan zählen. Da es sich bei ihnen (mit Ausnahme Chinas) nicht um große Länder handelt, müssen sie gemeinsam an der Verteidigung offener Märkte arbeiten.

Außerdem müssen sie ihre eigenen Märkte nicht nur in den traditionellen Bereichen Landwirtschaft und Industrieproduktion öffnen, sondern auch in neuen Bereichen wie Dienstleistungen, Investitionen und Normen. Damit würden diese Länder auch auf den zunehmend transaktionalen Ansatz hinsichtlich der Erhaltung dieser Offenheit reagieren, den die größeren Handelsnationen gezwungenermaßen verfolgen.

Die Welt muss energisch auf den Niedergang der Hyperglobalisierung reagieren. Eine Möglichkeit bietet der Multilateralismus an dessen Spitze mittelgroße Handelsökonomien mit einem starken Interesse an der Erhaltung der Offenheit stehen. Nun müssen sie sich an die Gestade des Genfer Sees begeben.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier