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Sanktionen und das Risiko für den Dollar

CAMBRIDGE – Wie können die USA auf Cyberangriffe durch ausländische Mächte oder ihre Stellvertreter reagieren? Dies ist ein Problem, mit dem sich Präsident Barack Obama im Gefolge der Berichte über russische Hackerangriffe während des jüngsten Wahlkampfes in den USA konfrontiert sah, aber es betrifft nicht nur um Russland oder Obama. Der designierte Präsident Donald Trump wird mit demselben Problem konfrontiert werden. Und seine Optionen werden ebenfalls nicht besonders gut sein.

„Naming und Shaming“ – ein öffentliches Anprangern derartiger Angriffe – ist nicht gerade eine befriedigende Lösung, weil Hacker selten echte Scham fühlen. In ähnlicher Weise dürften Anklageerhebungen – eine in der Vergangenheit gegenüber chinesischen Hackern ergriffene Maßnahme – niemanden vor Gericht bringen. US-Vizepräsident Joseph Biden hat Gegenangriffe gegen russische Computernetzwerke als Möglichkeit angesprochen, aber das könnte eine Eskalation auslösen und zugleich die Position moralischer Überlegenheit der USA beschädigen.

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Wirtschaftssanktionen mögen wie eine einfache, preiswerte Maßnahme erscheinen, um seine Verärgerung über ausländische Hackerangriffe zum Ausdruck zu bringen; im Falle Russlands ließen sich die bestehenden Sanktionen gegen die größten russischen Banken und die engsten Vertrauten des russischen Präsidenten Wladimir Putin verschärfen. Doch zu oft auf Sanktionen zu verfallen, kann weitreichende Folgen haben, die die Rolle der USA in der Weltwirtschaft langfristig beschädigen.

Zwei Drittel aller weltweiten Währungsreserven werden in US-Dollar gehalten, und 88% aller Fremdwährungstransaktionen weltweit erfolgen in Dollar. Daher besteht Amerikas stärkstes Sanktionsmittel in seiner Fähigkeit, einen Kriminellen oder eine regelwidrig agierende Bank an Dollartransaktionen zu hindern. Doch jedes Mal, wenn die USA einseitig die Sanktionen gegen ein anderes Land verschärfen, riskieren sie, den Status des Dollar als wichtigster Reservewährung der Welt zu untergraben, was zugleich künftige Sanktionen weniger effektiv machen würde.

Natürlich können die USA Terrororganisationen und Drogenbossen einen schweren Schlag versetzen, indem sie sie hindern, Geschäfte in Dollar zu tätigen, und das Management seriöser Banken erbleicht bei dem bloßen Gedanken, den Zugang zum Dollar zu verlieren. Doch wenn sich Sanktionen gegen ein Land richten, ist ihre Effektivität viel stärker von der Teilnahme anderer Länder abhängig, die sicherzustellen politisches Kapital kosten kann.

So brachten die US-Sanktionen den Iran letztlich an den Verhandlungstisch, um ein Nuklearabkommen auszuhandeln, doch waren diese Sanktionen nur deshalb effektiv, weil der Iran durch eine breite internationale Koalition, die letztlich vom UN-Sicherheitsrat unterstützt wurde, finanziell isoliert wurde. Die US-Sanktionen gegenüber Russland nach der russischen Annexion der Krim wurden durch einen zufällig damit einhergehenden Rückgang der Ölpreise und durch die Einleitung ähnlicher Maßnahmen durch die Europäische Union, Russlands größten Handelspartner, verschärft. Ohne Teilnahme der EU wären die US-Sanktionen sehr viel weniger effektiv gewesen.

Doch während internationale Koalitionen US-Sanktionen Glaubwürdigkeit verleihen, sind sie zerbrechlich und bestenfalls vorübergehender Art. Ein bloßes Jahr nach Abschluss des Abkommens mit dem Iran ist bereits schwer vorstellbar, dass China oder Russland weitere gemeinsame Maßnahmen gegen das Land unterstützen würden, selbst wenn das Übereinkommen auseinanderfallen sollte. Genauso müssen die europäischen Regierungen ihre Sanktionen gegenüber Russland alle sechs Monate verlängern, was bedeutet, dass sie kaum lange genug Bestand haben dürften, um die Politik des Kremls zu ändern.

Ungeachtet von Trumps offensichtlichem Rapport mit Putin werden die US-Sanktionen deutlich dauerhafter sein. Selbst als Obama zu Beginn seiner Präsidentschaft Russlands Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) aktiv unterstützte, musste er beträchtliches politisches Kapital aufwenden, nur um die Jackson-Vanik-Klausel von 1974 aufzuheben, die eine freiere jüdische Auswanderung aus der Sowjetunion zur Voraussetzung für normale Handelsbeziehungen machte. In diesem Stadium wäre die Durchsetzung einer weiteren diplomatischen Neuanfangs schwierig, wenn nicht gar unmöglich.

Über den Aufbau von Sanktionskoalitionen hinaus müssen die USA sicherstellen, dass sie ihren überproportionalen Einfluss innerhalb des globalen Finanzsystems nutzen, um echte globale Interessen zu fördern. Kaum jemand würde argumentieren, dass die Bestrafung von Kriminellen und Terroristen illegitim ist, selbst wenn es Uneinigkeit über Einzelfälle gibt. Und auch wenn der Einsatz von Finanzsanktionen zur Förderung weithin akzeptierter Bemühungen wie etwa der Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder zur Verteidigung gemeinsamer Prinzipien wie der Souveränität der Grenzen nicht immer funktionieren mag, ist er eine allgemein anerkannte Taktik.

Doch der Unterschied zwischen globalen Prinzipien und zentralen nationalen Interessen liegt häufig im Auge des Betrachters: Was die USA als Schandtat betrachten mögen, kann von anderen Ländern als Verstoß gegen enge amerikanische Interessen angesehen werden.

So gab es etwa kaum Sympathie für Nordkorea, als Obama in Reaktion auf Cyberangriffe gegen Sony Pictures Sanktionen gegen das Land verhängte. Doch gab es Murren, dass Amerika über das Ziel hinausgeschossen habe, als die USA die französische Bank BNP Paribas 2014 wegen Verstößen gegen Sanktionen gegen den Sudan, den Iran und Kuba mit einer Strafe von 8,9 Milliarden Dollar belegten und ihr vorübergehend bestimmte Dollartransaktionen verwehrten.

In ähnlicher Weise lässt sich argumentieren, dass Hackerangriffe gegen politische Organisationen in den USA in dem Bemühen, den demokratischen Ablauf innerhalb der USA zu stören, als Verhalten qualifizieren, das alle anständigen Länder verabscheuen sollten. Doch manche Beobachter werden dies zweifellos als lediglich ein weiteres Kapitel in der Großmachtrivalität zwischen Russland und den USA charakterisieren.

Es gibt eindeutige Risiken für die USA, falls sie sich zu leicht in Versuchung führen lassen, in Verteidigung von Interessen, die als selbstsüchtig oder im engen Eigeninteresse stehend betrachtet werden, anderen den Zugang zum US-Dollar zu blockieren. Hätten die USA auch mit Sanktionen reagiert, wenn der Cyberangriff auf Sony im Rahmen eines Handelsstreites von einem ausländischen Konkurrenten ausgegangen wäre? Oder wenn ein Angriff scheinbar aus Protest gegen die kontroverse US-Politik im Nahen Osten erfolgt wäre?

Dies sind schwierige Entscheidungen, und darum sollte jede US-Regierung zunächst einmal innehalten, bevor sie Einzelpersonen, Unternehmen und Länder aus dem Dollarhandelssystem aussperrt. Im Laufe der Zeit werden selbst seriöse Akteure alternative Handels- und Finanzkanäle finden, wenn sie das Gefühl haben, dass der Dollarzugriff davon abhängt, ja nicht gegen US-Interessen zu verstoßen.

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Sanktionen zu verhängen mag wie eine einfache, preiswerte Reaktion auf eine globale Schandtat erscheinen, doch das ist es durchaus nicht. Die USA sollten jeden Einsatz von Sanktionen sorgfältig prüfen und sicherstellen, dass er das Vertrauen in die amerikanische Führung – und in den Dollar – verstärkt, statt es in Zweifel zu ziehen.

Aus dem Englischen von Jan Doolan