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Des sanctions et des risques que pourrait courir le dollar

CAMBRIDGE – Comment les États-Unis peuvent-ils répondre aux attaques informatiques de puissances étrangères ou de groupes parrainés par celles-ci ? La question s’est posée au président Barack Obama après qu’on a affirmé que des pirates russes s’était invités dans le récent cycle électoral. Mais il ne s’agit pas seulement de la Russie et d’Obama. Le président élu, Donald Trump, sera confronté au même problème. Et les choix qui s’offrent à lui ne sont pas non plus très enthousiasmants.

Mettre au pilori n’est guère satisfaisant, car les pirates informatiques sont assez insensibles à la stigmatisation. De la même façon, les poursuites judiciaires – une mesure qui fut prise contre des pirates chinois – ne mèneront probablement à aucune comparution devant un tribunal. Le vice-président des États-Unis Joseph Biden a mis sur la table une possible contre-attaque contre les réseaux informatiques russes, mais c’est risquer l’escalade, et céder sur le terrain de la morale.

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Les sanctions économiques peuvent sembler une manière simple et peu onéreuse de marquer sa désapprobation à l’égard des actions de piratage informatique lancées depuis l’étranger. Pour ce qui concerne la Russie, les sanctions existantes contre les principales banques russes et contre les plus proches associés du président russe Vladimir Poutine pourraient être renforcées. Mais un recours trop fréquent aux sanctions pourrait être lourd de conséquences et amoindrir en fin de compte le rôle joué par le dollar dans l’économie mondiale.

Les deux tiers des réserves de change mondiales sont en dollars. Et le dollar participe à 88% des opérations de change dans le monde. Ainsi l’Amérique n’a-t-elle pas d’instrument de sanction plus puissant que sa capacité à bloquer les transactions en dollars d’une banque se livrant à des opérations illicites ou délictueuses.  Mais chaque fois que les États-Unis renforcent leurs sanctions contre un autre pays, ils courent le risque de porter atteinte au statut du dollar comme principale monnaie de réserve, ce qui pourrait aussi avoir pour effet d’amoindrir l’efficacité des sanctions.

Certes, les États-Unis peuvent porter des coups sévères aux organisations terroristes et aux barons de la drogue en les dissuadant d’utiliser le dollar dans leurs transactions, et donner des sueurs froides aux directions légitimes des banques à la seule idée de perdre leur accès au dollar. Mais lorsque les sanctions ciblent un pays, leur efficacité dépend beaucoup plus de la participation internationale, dont la garantie peut coûter cher en capital politique.

Ainsi les sanctions américaines ont-elles amené l’Iran à la table des négociations et à la conclusion d’un accord sur le nucléaire, mais elles ne furent efficaces qu’en raison d’une large coalition internationale, finalement soutenue par le Conseil de sécurité des Nations unies, qui avait isolé le pays au plan financier. Les sanctions américaines à l’encontre de la Russie, après l’annexion de la Crimée par cette dernière en 2014, furent amplifiées par la chute concomitante des prix du pétrole et par la mise en œuvre des mesures de rétorsion qu’avait également prises l’Union européenne, principal partenaire commercial de la Russie. Sans la participation de l’UE, les sanctions américaines eussent été beaucoup moins efficaces.

Mais si les coalitions internationales apportent aux sanctions américaines plus de crédibilité, elles sont fragiles et, au mieux, temporaires. Guère plus d’un an après l’accord sur le nucléaire iranien, on a déjà du mal à imaginer que la Chine ou la Russie puissent soutenir de nouvelles actions concertées contre l’Iran, même si l’accord venait à tourner court. De la même façon, les dirigeants européens doivent renouveler tous les six mois leurs sanctions contre la Russie, ce qui signifie qu’il est peu probable qu’elles durent assez longtemps pour influencer la politique du Kremlin.

Nonobstant les évidentes affinités entre Trump et Poutine, les sanctions américaines seront beaucoup plus durables. Même lorsque Obama soutenait activement l’accession de la Russie à l’Organisation mondiale du commerce, lors de son premier mandat, il a dû dépenser un capital politique considérable ne serait-ce que pour abroger l’amendement Jackson-Vanik, voté en 1974, qui subordonnait l’établissement de relations commerciales normales à la liberté d’émigration des juifs d’Union soviétique. À ce stade, il est très difficile, sinon impossible, de remettre à plat, une nouvelle fois, les relations diplomatiques.

Au-delà même de la nécessité de construire des coalitions pour appuyer les sanctions, les États-Unis doivent s’assurer qu’en usant de leur immense influence sur le système financier mondial ils servent véritablement des intérêts globaux. Peu de gens protesteront qu’il n’est pas légitime de punir des criminels ou des terroristes, quoique puissent subsister, dans certains cas particuliers, des désaccords. Et si le recours aux sanctions financières pour soutenir des initiatives globales qui reçoivent un large soutien international, telle la non-prolifération nucléaire, ou pour défendre des principes également partagés, comme le droit au contrôle de ses frontières par un État souverain, ne fonctionne pas toujours, il est du moins largement accepté.

Mais la différence entre principes universels et intérêts nationaux particuliers tient souvent au point de vue de l’observateur : ce qui semble pour les États-Unis une atteinte au droit peut être ailleurs considéré comme une simple menace à leur intérêt particulier.

Ainsi la Corée du Nord n’apparaissait guère sympathique lorsque Obama a imposé contre elle des sanctions, l’année dernière, en réponse aux attaques informatiques perpétrées contre Sony Pictures. Mais à l’inverse entendit-on quelques grommellements contre une Amérique trop sûre d’elle-même lorsqu’en 2014, les États-Unis infligèrent à BNP Paribas une amende de 8,9 milliards de dollars et lui refusèrent temporairement certaines transactions en dollars, pour avoir violé les sanctions prises à l’encontre du Soudan, de l’Iran et de Cuba.

De la même façon, le piratage informatique d’organisations politiques américaines, dans une tentative de déstabilisation du processus démocratique, témoigne, peut-on penser, d’un comportement que tout pays respectable devrait avoir en horreur. Mais certains observateurs n’y verront sans aucun doute qu’un nouveau chapitre de la rivalité entre grandes puissances qui oppose la Russie aux États-Unis.

S’ils sont trop facilement tentés de bloquer l’accès au dollar à des pays qui menacent leurs intérêts, les États-Unis courent le risque d’apparaître égoïstes ou centrés sur leurs seules préoccupations. Auraient-ils répondu par des sanctions si l’attaque informatique contre Sony avait été menée par un concurrent étranger suite à un différend commercial ? Ou si l’attaque avait été revendiquée pour protester contre la politique controversée qu’ils mènent au Moyen-Orient ?

Ce sont des choix difficiles, et c’est pourquoi une administration américaine, quelle qu’elle soit, devrait réfléchir avant fermer la porte des échanges en dollars à des individus, des entreprises ou des pays. À long terme, même des acteurs légitimes trouveront d’autres canaux commerciaux et financiers, s’ils en viennent à penser que l’accès au dollar ne leur est accordé que dans la mesure où ils n’entravent pas les intérêts américains.

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L’imposition de sanctions semble une réponse facile et peu coûteuse à une conduite scandaleuse ou condamnable sur la scène mondiale, mais il n’en est rien. Les États-Unis doivent, pour chaque cas, examiner avec attention l’opportunité de ces sanctions et s’assurer qu’elles renforceront la confiance dans le leadership américain – et dans le dollar – sans soulever, au contraire, de doutes supplémentaires.  

Traduction François Boisivon