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制裁和对美元的风险

坎布里奇——美国该如何应对外国势力或其代理人的网络攻击?这是巴拉克·奥巴马总统在接到俄罗斯黑客攻击最近总统大选的汇报后所面临的问题。但此事不仅关乎俄罗斯或奥巴马。当选总统唐纳德·特朗普将面临同样的问题。而且他也不太可能有完美的选择。

“指名道姓地羞辱”效果并不令人满意,因为黑客极少真的感觉羞耻。同样,从前曾对中国黑客提起过的刑事起诉最终或许无法审判任何人。美国副总统约瑟夫·拜登曾提出对俄罗斯计算机网络发起反击,但这不仅可能导致事态升级,而且也等于放弃道德高地。

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Bo Lidegaard argues that the US president-elect’s ability to derail global progress toward a green economy is more limited than many believe.

经济制裁或许看上去像是表达对外国黑客不满的一种简单而廉价的方式;就俄罗斯的情况而言,针对其大银行和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京最亲密伙伴的现有制裁可能进一步收紧。但过于频繁地使用制裁手段可能带来深远影响,最终削弱美国在全球经济中的作用。

全球储备的三分之二以美元形式存在,88%的全球外汇交易都涉及美元。因此,美国最强大的制裁手段是它能阻止罪犯或流氓银行进行美元交易。但每次美国单方面加强对另一个国家的制裁,都有可能破坏美元作为世界主要储备货币的地位,进而导致今后进一步制裁的效果大打折扣。

可以肯定,美国可以通过拦截美元交易对毒枭和恐怖组织进行严厉打击,合法的银行经理仅仅想到失去美元交易资格也会吓得脸色发白。但如果制裁针对的是某个国家,其最终效果可能要更多依赖其他国家的参与,而其他国家参与需要消耗政治资本去争取。

举例来讲,美国的制裁最终迫使伊朗谈判达成核协议;但制裁取得效果仅仅因为建立了拥有联合国安理会终极支持的广泛的国际联盟,从财政方面对伊朗进行孤立。美国在2014年俄国吞并克里米亚后对其进行的制裁因为在俄罗斯最大贸易伙伴欧盟采取类似措施的同时碰巧遇到油价下跌才放大了制裁效果。如果没有欧盟的参与,美国的制裁效果将大打折扣。

虽然国际联盟增加了美国制裁的可信度,但即使从最乐观的角度讲这样的联盟也非常短暂和脆弱。与伊朗达成协议仅仅一年,即使协议开始解体,也已经很难想象中俄两国会支持对伊朗进一步采取行动。同样,欧洲领导人必须每六个月延长对俄制裁,这意味着制裁很有可能延续不到迫使克里姆林宫改变政策的时候。

尽管特朗普与普京交往明显比过去更加密切,但美国的制裁却能够更加持久。即使奥巴马任总统早期曾积极支持俄罗斯加入世贸组织,他也不得不花费相当多的政治资本才废除了1974年的“杰克逊-瓦尼克修正案”,以换取苏联境内犹太裔民众自由移民为条件实现贸易关系正常化。目前阶段重新进行外交安排即使不是完全没有可能,也将是极其困难的。

除建立制裁联盟外,美国必须确保利用其在全球金融体系中的超强影响力来推动全球利益。很少有人认为惩治罪犯和恐怖分子非法,即使在具体问题上有可能出现分歧。而且虽然利用金融制裁来促进受到广泛赞同的核不扩散等全球努力或捍卫边界主权等共同原则并不总能奏效,但这是一种人们普遍接受的策略。

但全球原则和关键国家利益之间的差异往往是从旁观者的角度决定的:可能在其他国家看来仅仅因为狭隘的美国利益才激怒了美国。

例如,当朝鲜因去年对索尼影视公司发起网络攻击而遭受制裁时,几乎没有人采取同情朝鲜的立场。 但当美国2014年以违反对苏丹、伊朗和古巴制裁为由对法国巴黎银行施以89亿美元罚款并暂停某些种类的美元交易时,有人抱怨美国管得太宽了。

同样,以破坏美国民主进程为目的对美国政治机构进行黑客攻击可以说被所有受尊重的国家认为应当憎恶。但有些观察者无疑认为这不过是俄美大国争霸的另一个段落。

美国太容易抗拒不住诱惑为保护自私或狭隘的本国利益而剥夺他国美元交易权是有显著风险的。如果对索尼公司的网络攻击来自商业纠纷中的竞争对手美国是否会采取制裁的对策?或者网络攻击的表面原因是抗议有争议的美国中东政策又会如何?

这些判断都十分困难,因此美国政府在剥夺个人、企业和国家对美元交易系统的使用权时应当经过认真的思索。随着时间的推移,如果感到对美元的使用权必须以不违反美国利益为前提条件,那么就连合法主体也会寻找替代的商业和金融渠道。

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实施制裁看似对全球暴行一种毫不费力的简单反应,但其实这种认识是完全错误的。美国应当认真审查历次制裁部署,以确保制裁可以强化对美国领导力和美元的信任,而不是起到相反的效果。

翻译: Xu Binbin