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不可持续的发展目标

牛津——从2000到2015年,千年发展目标(MDG)将关注的重点聚焦于全球贫困预算,从而显著提升了世界某些最贫困国家民众的前途。而可持续发展目标(SDG)这一新的全球目标系列旨在在已有基础上进一步取得进展,不仅消除贫困,而且还解决其他某些挑战,比如扩大教育机会和保护环境。但这一次却遇到了显著的阻力。

近期的地缘政治发展,比如中东难民危机,正在为政府预算和议程增加难度。而商品价格和新兴经济体的投资正在下滑,而这些投资是能够带动千年发展目标取得进展的因素。如果没有大胆的创新,新的发展议程恐怕远远不可持续。

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现实情况是,主要捐助国的援助预算正在被暗中重新部署。在绝大多数主要捐助国,援助款项正在被转而用于阻止中东难民、尤其是叙利亚难民的流入。难民危机改变了国内政策重点。在瑞典,约30%的援助预算现在被用于照料不断涌入的难民;而在瑞士,上述可比数字是20%。

主要捐助国间的其他援助款项正在被重新划拨到安全、气候变化的适应和减缓以及所承诺的其他国家目标领域。比如在英国,2015年一份新援助战略明确阐述了要将资源分配的重点转向更明确“符合国家利益”的领域。

对于新兴经济体而言,新的援助资金并不像5年前那样展现出好的趋势。据估计,中国的援助从2000年的6亿3000万美元增长到2010至2012年的144亿美元。但该国持续的经济增长放缓极有可能预示着援助预算增长的减速。而其他新兴经济体也不太可能对此加以弥补。曾在2010年被奉为“新兴援助国”的巴西现在正在经历一场经济和政治危机,而另一个新兴经济体南非也同样如此。

发达国家制定新的金融法规阻碍投资和金融流向发展中世界更是加剧了这些难题。进一步削弱发展中国家的收入导致全球需求放缓及商品价格暴跌,诺贝尔经济学奖得主安格斯·迪顿已经证明这在多数发展中国家造成了灾难性的后果。总体而言,主要经济体采取的扩张性货币政策正在助长不稳定。

在如此困难的环境下,实现可持续发展目标(即使在最好的时候这也是个雄心勃勃的理想)需要付出巨大的努力。为了尽最大可能取得成功,首先流向发展项目的每一分钱都要尽可能发挥出最大的效益。这意味着重新思考援助的发放方式,向负责发放工作的庞大的国际机构提出切中时弊的问题,包括涉及运营的成本效益方面。

以世界粮食计划署为例,该机构于2015年7月宣布它别无选择只能削减对约旦和黎巴嫩境内叙利亚难民的援助——该措施有可能导致440,000名难民断绝口粮,从而促使更多人踏上横渡地中海的危险之旅。上述决策部分反映了援助资金不足;但也不能排除粮食计划署本身运营成本的因素。经合组织对世界粮食计划署的一份审查指出其“物流成本很高”,以及存在“国际招标使用方面的问题”,并认为这是影响其效率发挥的因素。

虽然没有人对世界粮食计划署及其他救济机构对资金的利用价值直接进行过对比,但的确存在着某些非常高效的救济机构。其中被誉为“世界最大非政府组织”的孟加拉发展机构BRAC似乎能用占西方主导国际机构很小一部分的成本来发放援助。

英国国际发展部在说明机构战略伙伴关系的作用时指出,BRAC积极创新以便更有效地适应贫困人口的具体需求。例如,它率先在医疗保健中使用移动电话技术,并倡导将现金(或能带来收入的资产)提供给极端贫困的民众。

现金转移的案例非常有趣。将现金提供给最需要的人显而易见非常有效。但这种做法却遭到维多利亚时期理念的反对,他们认为穷人缺乏远见,可能将钱用于烟、酒和赌博。

但墨西哥贫困家庭收到现金转账时却没有出现这种情况。相反,上述贫困家庭子女��营养和健康状况甚至可以媲美管理开销高20%的食品项目。厄瓜多尔印度乌干达也已经出现了类似的结果,情况与此相似的还有国际人道主义救济计划。而津巴布韦的一项研究表明因为穷人用新得到的现金从所处社区的其他人那里购买商品和服务,其他人的收入也因此提高。

当然,现金转移并不能替代所有的援助项目。但在某些情况下,通过复杂且昂贵的机构系统发放援助的效率能因为这种做法而大幅提高。试想一下消除那些精心设计的复杂程序、条件、监管系统和穷人培训计划的高昂成本。试想一下世界粮食计划署不再安排320万吨粮食的物流、采购、仓储和发放,之后耗费120天将粮食筹集并运送至接收国。世界粮食计划署报告说它正在扩大使用现金和转账凭证。或许应当对其施压让其为采用其他方式作出解释,并且其现金交付的管理费用应当和BRAC差不多。

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在目前困难重重的全球经济及地缘政治环境下,只有充分发挥每一美元多边发展资金的作用才有可能实现可持续发展目标。而这可能意味着我们要把更多的美元直接送到需要它们的人手中。

翻译:Xu Binbin