People crowd Fort Lauderdale International Airport Michele Eve Sandberg/Getty Images

波多黎各债务援助法案的危险前提

纽约——波多黎各的经济深陷困局。十多年的经济衰退导致公共债务不可持续,并正在促使更多移民向美国大陆流动,从而影响到成千上万家庭的生活并加重了留在岛上民众的负担。目前必须进行债务重组才能扭转这种不稳定的趋势,相关重组措施必须为落实增长政策提供所需的救济。但不幸的是,现在所提供的比起真正需要的还差得很远。

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波多黎各的债务即将在波多黎各监管、管理和经济稳定法案(PROMESA)所确定的框架下进行重组。2016年6月颁布的联邦法律也成立了一个监督委员会,负责行使美国联邦领土的财政决策权。

监管委员会5月3日向联邦法院提交申请标志着重组过程的开始。但许多关键决策仍有待作出,如需要提供多少债务总额减免以及如何在不同类型债券的持有者之间分配“估值折扣”。上述决策将决定能够采取哪些政策来促进波多黎各的经济增长——并进而决定波多黎各能向债权人偿债的数额。

解决债务危机一切工作的核心必须是理解就像今天的债务重组将影响波多黎各未来的经济增长那样,波多黎各未来的经济增长同样将影响所需的债务重组规模。但监管委员会所批准的2017到2026年十年期财政计划——虽然不可避免地将会构成探讨债务重组的基础——但却似乎忽视了这样的循环影响。

该计划本身承认计划的实行意味着经济活动另一个“失去的十年”,并将削弱岛上的债务持续性,从而导致各方都希望结束的危机永久化(参见下图)。不幸的是,委员会预测的实际国民总收入已经可观的大幅下降仍然高度乐观,因为这样的预测取决于若干不可信和/或有争议的假设。

委员会制定的财政计划主要存在五大缺陷。首先,国民生产总值预测中所用的预期财政乘数——也就是主要财政赤字每一美元的财政收缩将会带来1.34美元的国民生产总值下降。该数值处于陷入经济衰退的国家或地区预期财政乘数范围的下限左右。

财政乘数的数值取决于经济的实际表现。与衰退国家和地区非国防支出相关的预期乘数点阵往往处于1.093.5左右。而且,因为波多黎各不是普通的经济衰退,因此用这样的财政乘数来分析最乐观情况都仍然不够(甚至不恰当)。对计划所要求的财政政策后果的适当性评估不应只关注单一数值,而应关注从乐观到悲观预期范畴内可能出现的一系列财政乘数状况。比方说,与财政计划7.2%的预期值相比,单纯使用2.0的财政乘数并维持计划所有其他(不现实的)假设不变将导致2018到2019财年实际预期国民生产总值出现9.4%的累计下降。

第二个缺陷是上述计划的国民生产总值预测忽视了经济活动衰退将对财政收入所造成的内源性反馈影响。抑制经济活动的公共开支减少同时将降低税基。因此,政府需要做得比计划预测的更多才能实现原定的收入目标。

第三,在计划的紧缩政策推动经济低于委员会所批准的国民生产总值预估的同时,若干主要旨在影响供给总量的结构性改革据称会将估值推高。事实上,这些改革似乎是推动计划预测的2022年后(名义)复苏的唯一驱动力量。

但这根本不具备可信度。波多黎各经济属于有限需求体制,而在可以预见的将来没有理由预期这一点会发生变化。因此,短期经济复苏需要政府实施积极的刺激政策,尤其鉴于任何削减支出的结构性改革(如削减养老金)均更有可能对需求有限的经济产生紧缩效果。其他措施,如削减公共教育资金,可能会减少当前需求,而且从长远看,总体供应也会相应减少。

第四,即使从最乐观的角度看,该计划的对外移民假设也是充满争议的。波多黎各人口已经从2000年的约380万下降到2016年的340万多一点。在2010到2016年间,波多黎各人口以每年超过1%的比例收缩,并在2016年扩大到1.8%。更深层次的经济衰退——就像委员会计划所预期的那样——将进一步减少岛内机会,从而促使更多移民流向大陆。而该计划假设移民数量将逐渐减少,还假设2017到2026年间岛内人口每年仅有0.2%的下降。鉴于该财政计划将引发的不稳定性,移民外流数量将高于计划假设,从而导致经济规模收缩,而留在岛上的人人均债务负担将会增加。

最后,该计划没有确定全面的债务重组方案,而仅仅规定了今后十年将要偿还给债权人的金额。但如果没有对未来将要提供的债务减免状况的预测,就无法评估未来的宏观经济发展状况。事实上,缺乏重组计划加剧了不确定性,并进而阻碍了投资恢复经济增长。

申请实质破产是一项合理的举措。否则,波多黎各将面临大规模诉讼,而诉讼将破坏重组工作,并使通往经济复苏的道路更加漫长。但该计划本应确定波多黎各经济复苏所需的政策,并同时提出重组方案,授权足够的债务救济以促使能够实行上述政策。

相反,通过批准2017到2026年财政计划,波多黎各监管、管理和经济稳定法案监管委员会让自己陷入两难的境地当中。利用该计划为基础来计算波多黎各所需的救济规模有可能得出有缺陷的结论,让人们错误地以为波多黎各实现经济复苏所需的资产减记规模比实际小的多。除非该计划在更加可靠的假设基础上得以重新构建,否则波多黎各将没有经济复苏,债务可持续性将不会恢复,而委员会也将无法完成自己的任务。

翻译:Xu Binbin

http://prosyn.org/uVRFH1L/zh;
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