People crowd Fort Lauderdale International Airport Michele Eve Sandberg/Getty Images

Die gefährlichen Annahmen des PROMESA-Gesetzes

NEW YORK – Puerto Ricos Wirtschaft steckt in erheblichen Schwierigkeiten. Eine über ein Jahrzehnt dauernde Rezession ließ die Staatsschulden auf ein untragbares Niveau ansteigen und schürte die Migration in die Vereinigten Staaten. Das beeinträchtigte das Leben tausender Familien und führte zu einer steigenden Belastung für die verbliebenen Bewohner. Die Umkehr dieser destabilisierenden Dynamik erfordert eine Schuldenrestrukturierung, mit der die nötigen Erleichterungen geschaffen werden, um wachstumsfreundliche Strategien umzusetzen. Doch was in dieser Hinsicht angeboten wird, ist leider nicht annähernd genug.

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Puerto Ricos Schulden sollen im Rahmen eines Gesetzes namens Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA) restrukturiert werden. Dieses im Juni 2016 verabschiedete amerikanische Bundesgesetz umfasste auch die Bildung eines Aufsichtsgremiums, das über fiskalische Entscheidungsbefugnis für die gesamten Vereinigten Staaten verfügt. 

Der Restrukturierungsprozess begann am 3. Mai, als das Aufsichtsgremium einen entsprechenden Antrag bei einem Bundesgericht einreichte. Allerdings sind viele zentrale Entscheidungen noch zu treffen, wie etwa zur Höhe des zu gewährenden Schuldenerlasses und darüber, in welchem Maß der „Haircut“ die Inhaber verschiedener Arten von Staatsanleihen betreffen soll. Diese Entscheidungen werden darüber bestimmen, welche Strategien umsetzbar sind, um die wirtschaftlichen Aussichten Puerto Ricos zu verbessern – und somit auch darüber, wie viel das Land seinen Gläubigern zurückzahlen kann.

Im Mittelpunkt sämtlicher Bemühungen zur Lösung der Schuldenkrise hat ein Punkt zu stehen: ebenso wie die gegenwärtige Schuldenrestrukturierung Puerto Ricos zukünftiges Wachstum betrifft, wird dieses zukünftige Wachstum Puerto Ricos auch das Ausmaß der notwendigen Schuldenrestrukturierung beeinflussen. Doch der von dem Aufsichtsgremium genehmigte Zehnjahres-Haushaltsplan für den Zeitraum von 2017 bis 2026 – der zwangsläufig die Grundlage der Restrukturierungsdiskussionen bilden wird – scheint diese Wechselwirkung zu ignorieren. 

Im Plan selbst wird anerkannt, dass seine Verabschiedung mit einem weiteren „verlorenen Jahrzehnt“ wirtschaftlicher Aktivität einhergeht und die Tragbarkeit der Staatsschulden der Insel schwächen wird, wodurch eine Krise, die alle Parteien eigentlich beenden möchten, noch weiter verlängert wird (siehe Graphik). Unglücklicherweise ist der prognostizierte ohnehin starke Rückgang des realen BNE noch immer höchst optimistisch, weil man von einer Reihe unplausibler und/oder umstrittener Annahmen ausgeht.

Im Fiskalplan des Aufsichtsgremiums stechen fünf Mängel hervor. Zunächst geht man bei den für die BNE-Prognose verwendeten Fiskalmultiplikatoren -  also dem Betrag zu dem das BNE infolge der fiskalischen Kontraktion pro Dollar sinken wird -  von der Annahme aus, dass eine Kontraktion im Ausmaß von einem Dollar im primären Haushaltsdefizit mit einer Kontraktion des BNE von 1,34 Dollar einhergeht. Dieser Wert liegt am unteren Ende des Bereichs geschätzter Fiskalmultiplikatoren für Länder oder Regionen, die sich in Rezession befinden.

Der Wert der Fiskalmultiplikatoren ist abhängig von der Wirtschaftsleistung. Punktschätzungen von Multiplikatoren im Zusammenhang mit Nicht-Verteidigungsausgaben von Regionen oder Ländern in einer Rezession reichen von 1,09 bis 3,5. Und weil sich Puerto Rico nicht in einer gewöhnlichen Rezession befindet, ist es nicht ausreichend (und auch nicht angebracht), zu untersuchen, was im besten Falle zu erwarten ist. Eine ordnungsgemäße Bewertung der Folgen der im Plan geforderten Fiskalpolitik sollte sich nicht auf einen einzigen Wert konzentrieren, sondern auf eine Reihe von Werten auf Grundlage plausibler optimistischer bis pessimistischer Szenarien. So führt beispielsweise die Verwendung eines Multiplikators von 2,0 und die Aufrechterhaltung aller anderen (unrealistischen) Annahmen des Plans in den Fiskaljahren 2018 und 2019 zu einem prognostizierten kumulativen Rückgang des realen BNE von 9,4 Prozent gegenüber dem im Plan geschätzten Wert von 7,2 Prozent.

Ein zweiter Mangel besteht darin, dass die im Plan genannten BNE-Prognosen jene endogenen Rückkopplungseffekte außer Acht lassen, die rückläufige wirtschaftliche Aktivitäten auf Steuereinnahmen haben. Eine diese wirtschaftliche Aktivitäten dämpfende Senkung der öffentlichen Ausgaben führt auch zu einer Verminderung der Steuerbasis. Daher müsste die Regierung mehr als im Plan vorgesehen unternehmen, um die Einnahmenziele zu erreichen.

Drittens: obwohl die im Plan vorgesehenen kontraktiven Strategien die Wirtschaft unter die Basislinie der BNE-Schätzungen des Aufsichtsgremium drücken, soll sie durch eine Reihe von Strukturreformen, die größtenteils darauf abzielen, das gesamtwirtschaftliche Angebot zu beeinflussen, angeblich über diese Linie gehoben werden. Tatsächlich scheinen diese Reformen die einzige treibende Kraft hinter der (nominalen) Erholung zu sein, die im Plan für die Zeit nach 2022 prognostiziert wird.

Das ist aber einfach nicht glaubwürdig. Die Wirtschaft Puerto Ricos befindet sich in einer Phase der Nachfrageschwäche und es besteht kein Grund zur Annahme, dass sich dies in absehbarer Zukunft ändert. Daher erfordert eine kurzfristige wirtschaftliche Erholung massive staatliche Wirtschaftsbelebung, insbesondere angesichts dessen, dass jegliche Strukturreform, die zu einer Ausgabensenkung führt (wie etwa eine Senkung der Renten) in einer nachfrageschwachen Volkswirtschaft eher kontraktive Auswirkungen haben wird. Andere Maßnahmen wie etwa die Kürzung der Mittel für das öffentliche Bildungswesen dürften die Nachfrage umgehend senken und auf lange Sicht das gesamtwirtschaftliche Angebot verringern.

Viertens ist die Annahme, die im Plan hinsichtlich der Auswanderung getroffen wird, bestenfalls kontrovers. Die Einwohnerzahl Puerto Ricos ist von ungefähr 3,8 Millionen im Jahr 2000 auf etwas mehr als 3,4 Millionen im Jahr 2016 gesunken. Zwischen 2010 und 2016 übertraf der jährliche Wert der Bevölkerungskontraktion 1,6 Prozent und erreichte im Jahr 2016 1,8 Prozent. Eine tiefere Rezession – wie im Plan des Gremiums erwartet – wird die Chancen auf der Insel weiter verringern und die Migration nach Festland-USA schüren. Dennoch geht man im Plan davon aus, dass die Migrationsströme abflauen werden und die Einwohnerzahl in den Jahren 2017 bis 2026 nur um 0,2 Prozent abnehmen wird. Aufgrund der durch den Fiskalplan ausgelösten destabilisierenden Dynamik, wird die Auswanderung aber höher sein als im Plan angenommen, die Wirtschaft wird schrumpfen und die Pro-Kopf-Belastung für die verbliebenen Bewohner wird steigen.

Schließlich legt der Plan statt eines umfassenden Vorschlags zur Schuldenrestrukturierung einfach den Betrag fest, der den Gläubigern im nächsten Jahrzehnt zurückgezahlt wird. Doch die künftige makroökonomische Dynamik kann nicht ohne eine Schätzung des gewährten Schuldenerlasses beurteilt werden. Tatsächlich erhöht der fehlende Restrukturierungsplan die Unsicherheit und behindert damit die zur Wiederherstellung des Wirtschaftswachstums nötigen Investitionen.

Es war vernünftig, einen Antrag einzubringen, der im Wesentlichen auf ein Insolvenzverfahren hinausläuft. Andernfalls hätte es Puerto Rico mit einer Prozessflut zu tun bekommen, die die Bemühungen zur Restrukturierung untergraben und den Weg in Richtung wirtschaftliche Erholung verlängert hätten. Man hätte in diesem Plan allerdings Strategien für eine Erholung Puerto Ricos definieren und gleichzeitig einen Vorschlag zur Schuldenrestrukturierung präsentieren sollen, der einen ausreichenden Schuldenerlass vorsieht, um diese Strategien umsetzen zu können.

Stattdessen hat sich das PROMESA-Aufsichtsgremium durch die Genehmigung des Fiskalplans für den Zeitraum von 2017-2026 in eine schwierige Position gebracht. Mit der Verwendung dieses Plans als Grundlage zur Bedarfsberechnung hinsichtlich eines Schuldenerlasses läuft man Gefahr, zur fehlerhaften Schlussfolgerung zu gelangen, Puerto Rico könne eine Erholung mit einem viel weniger umfangreichen Haircut erreichen als dies tatsächlich nötig ist. Sofern man den Plan nicht umgehend auf Grundlage glaubwürdiger Annahmen überarbeitet, wird es in Puerto Rico keine Erholung geben, die Tragbarkeit der Schulden wird nicht wiederhergestellt und das Gremium wird seine Mission nicht erreichen. 

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