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Keine halben Sachen mehr bei der Unternehmensbesteuerung

NEW YORK – Die Globalisierung ist in den letzten Jahren in Verruf geraten, und häufig aus gutem Grund. Doch richten einige Kritiker, nicht zuletzt US-Präsident Donald Trump, ihre Kritik an die falsche Adresse und beschwören ein unzutreffendes Bild herauf, wonach Europa, China und die Entwicklungsländer die US-Verhandlungsführer bei den Handlungsgesprächen über den Tisch gezogen hätten, was dann die aktuellen Nöte der Amerikaner verursacht habe. Das ist eine absurde Behauptung: Schließlich sind es die USA – oder vielmehr die amerikanischen Konzerne –, die die Regeln der Globalisierung aufgestellt haben.

Ein toxischer Aspekt der Globalisierung im Besonderen allerdings hat bisher nicht die verdiente Aufmerksamkeit erhalten: die Steuervermeidung durch die Unternehmen. Multinationale Konzerne können Geschäftssitz und Produktion allzu leicht in Länder verlagern, die besonders niedrige Steuern erheben. Und in einigen Fällen müssen sie dabei noch nicht einmal ihre Geschäftsaktivitäten verlagern, weil sie einfach die Verbuchung ihrer Einkünfte auf dem Papier ändern können.

Starbucks etwa kann weiterhin in Großbritannien expandieren und gleichzeitig kaum britische Steuern zahlen, weil es behauptet, dort nur minimale Gewinne zu erzielen. Doch wenn dem so wäre, würde seine fortgesetzte Expansion keinen Sinn ergeben. Warum sollte man seine Präsenz ausweiten, wenn man keine Gewinne erzielen kann? Es werden offensichtlich Gewinne gemacht, aber diese werden in Form von Lizenzgebühren, Franchisegebühren und sonstigen Entgelten in Niedrigsteuerländer verschoben.

Diese Art Steuervermeidung hat sich zu einer Kunstform entwickelt, bei der sich die schlauesten Unternehmen wie Apple besonders hervortun. Die Gesamtkosten derartiger Praktiken sind enorm. Laut Internationalem Währungsfonds entgehen den Regierungen infolge derartiger Steuerverschiebungen durch die Unternehmen mindestens 500 Milliarden US-Dollar jährlich. Und Gabriel Zucman von der University of California in Berkeley und Kollegen schätzen, dass rund 40% der von US-Multis im Ausland erzielten Gewinne in Steueroasen verschoben werden. Sechzig der 500 größten Unternehmen – darunter Amazon, Netflix und General Motors – haben 2018 in den USA keinerlei Steuern bezahlt, obwohl sie zusammen Gewinne (auf globaler Basis) von rund 80 Milliarden Dollar ausgewiesen haben. Diese Trends haben verheerende Auswirkungen auf das nationale Steueraufkommen und untergraben das Gefühl von Fairness in der Bevölkerung.

Seit der Finanzkrise von 2008, die viele Länder in finanzielle Nöte stürzte, gibt es zunehmende Forderungen, das globale System zur Besteuerung der Multis zu überarbeiten. Ein wichtiges Bemühen ist die OECD-Initiative „Base Erosion and Profit Shifting“ (BEPS), die bereits beträchtliche Erfolge erzielt hat und einige der schlimmsten Praktiken beschränkt hat, z. B. die, bei der eine Tochtergesellschaft einer anderen Kredite gewährt. Doch zeigen die Daten, dass die derzeitigen Bemühungen bei weitem nicht ausreichen.

Das Grundproblem ist, dass die BEPS-Initiative nur flickenhafte Lösungen für einen grundlegend fehlerhaften und nicht reformierbaren Status quo bietet. Im Rahmen des bestehenden „Transferpreissystems“ können zwei Tochtergesellschaften desselben Multis Waren und Dienstleistungen über Grenzen hinweg austauschen und dieses Geschäft dann bei der Ausweisung von Umsatz und Gewinn für Steuerzwecke nach dem „Fremdvergleichsgrundsatz“ bewerten. Der Preis, den sie dabei angeben, ist der, den sie nach eigener Aussage erzielen würden, wenn diese Waren und Dienstleistungen auf dem freien Markt gehandelt würden.

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Dieses System hat aus offensichtlichen Gründen nie besonders gut funktioniert. Wie legt man den Wert eines Autos ohne Motor oder eines Kleides ohne Knöpfe fest? Es gibt keine Vergleichspreise oder freien Märkte dafür, auf die ein Unternehmen Bezug nehmen kann. Und im wachsenden Dienstleistungssektor ist die Sache noch problematischer: Wie bewertet man einen Produktionsprozess ohne die von der Zentrale erbrachten Verwaltungsleistungen?

Die Fähigkeit der Multis, vom Transferpreissystem zu profitieren, hat mit dem zunehmenden Handel innerhalb von Unternehmen und mit Dienstleistungen (statt Waren), der steigenden Bedeutung geistigen Eigentums und der wachsenden Versiertheit der Unternehmen bei der Ausnutzung des Systems zugenommen. Das Ergebnis sind groß angelegte grenzüberschreitende Gewinnverschiebungen, die zu niedrigeren Steuereinnahmen führen.

Es sagt eine Menge aus, dass es US-Unternehmen untersagt ist, zur Gewinnallokation innerhalb der USA Transferpreise zu nutzen. Hierzu müssten die Waren immer wieder neu bepreist werden, wenn sie einzelstaatliche Grenzen überqueren. Stattdessen werden die innerhalb der USA anfallenden Unternehmensgewinne den Einzelstaaten unter Rückgriff auf Faktoren wie der Beschäftigung, dem Umsatz und den Anlagewerten innerhalb jedes Staates auf Formelbasis zugewiesen. Und wie die Unabhängige Kommission für die Reform der internationalen Unternehmensbesteuerung (der ich angehöre) in ihrer jüngsten Erklärung zeigt, ist dieser Ansatz der einzige, der auf globaler Ebene funktionieren würde.

Die OECD wird in Kürze einen wichtigen Vorschlag machen, der das aktuelle System etwas in diese Richtung verschieben soll. Doch wenn die Berichte darüber, wie dieser Vorschlag aussehen wird, zutreffen, dann geht er nicht weit genug. Selbst wenn er verabschiedet würde, würden die meisten Umsatzerlöse eines Unternehmens nach wie vor unter Ansatz des Transferpreissystems behandelt werden, und nur ein „Residualbetrag“ würde auf Formelbasis zugeordnet. Die Begründung für diese Aufteilung ist unklar; bestenfalls lässt sich sagen, dass die OECD den Gradualismus kanonisiert.

Schließlich enthalten die ausgewiesenen Gewinne in fast allen Ländern bereits Abzüge für Kapital- und Zinsaufwand. Es sind „Residualbeträge“ – Reingewinne –, die aus dem gemeinsamen Betrieb der globalen Aktivitäten eines multinationalen Konzerns erwachsen. So sind etwa im Rahmen des US Tax Cuts and Jobs Act von 2017 die Gesamtkosten für Anlagegüter sowie ein Teil der Zinsen absetzbar, wodurch der ausgewiesene Gesamtgewinn deutlich niedriger ist als der tatsächliche wirtschaftliche Gewinn.

Angesichts des Ausmaßes des Problems ist klar, dass wir eine globale Mindestbesteuerung brauchen, um den aktuellen Abwärtswettlauf zu beenden (von dem niemand außer den Konzernen profitiert). Es gibt keine Belege dafür, dass eine niedrigere Besteuerung global zu mehr Investitionen führt. (Natürlich kann ein Land, wenn es seine Steuern im Verhältnis zu denen anderer Länder senkt, diesen womöglich einige Investitionen abspenstig machen. Aber global funktioniert diese zu Lasten der Nachbarn gehende Strategie nicht.) Als globale Mindestbesteuerung sollte ein mit der derzeitigen durchschnittlichen effektiven Unternehmenssteuer (rund 25%) vergleichbarer Steuersatz festgelegt werden. Andernfalls würden die globalen Unternehmenssteuersätze sich dem Minimum annähern, und was als Reform zur Erhöhung der Besteuerung der Multis gedacht war, hätte letztlich genau den gegenteiligen Effekt.

Die Welt steht derzeit vor einer Vielzahl von Krisen – u. a. dem Klimawandel, der Ungleichheit, einem sich verlangsamenden Wachstum und einer zerfallenden Infrastruktur –, die sich sämtlich nur von finanziell gut ausgestatteten Regierungen bekämpfen lassen. Leider gehen die derzeitigen Vorschläge zur Reform des globalen Steuerwesens schlicht nicht weit genug. Man muss die Multis zwingen, ihr Teil beizutragen.

Aus dem Englischen von Jan Doolan

https://prosyn.org/g3WgFSp/de;
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