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Die Macht der Marktgestaltung

STANFORD – Im Jahr 2010 standen die Vereinigten Staaten vor einem schwierigen Verteilungsproblem. Bei einer für das tägliche Leben wichtigen Ressource stieg die Nachfrage, aber das verfügbare Angebot wurde von etablierten Nutzern in Anspruch genommen, die einen wichtigen Industriezweig darauf aufgebaut hatten. Außerdem war ein schrittweiser Übergang hin zu neuen Verwendungen unmöglich. War es denkbar, nicht nur neue Regeln einzuführen, um die zunehmende Verknappung zu lindern, sondern auch die bestehenden Benutzerrechte zu respektieren und eine freiwillige Umverteilung zwischen mehreren Interessenparteien zu ermöglichen?

Die betreffende Ressource war nicht etwa Wasser, sondern Funkfrequenzen – die elektromagnetischen Frequenzbänder, die für Mobiltelefonate und Notfallkommunikation verwendet werden. Dadurch, dass die Menschen mehr Filme herunterluden, Videoanrufe führten und mobile Apps verwendeten, stieg die Nachfrage nach Bandbreite. Aber da die Frequenzen, die für Smartphone-Apps ideal sind, vom stark fragmentierten Sektor der Fernsehstationen verwendet wurden, gab es nicht genug Bandbreite für die mobile Nutzung.

Ein Unternehmen namens Auctionomics riet dem US-Kongress und der amerikanischen Federal Communications Commission damals, das Problem durch eine Reihe von Änderungen zu lösen, die letztlich zu Versteigerungen im Rahmen der Broadcast Incentive Auction führten. Von weniger wertvollen Übertragungsverwendungen sollte Bandbreite zurückgekauft und für Mobilfunkanwendungen zur Verfügung gestellt werden. Gleichzeitig bestand das Ziel darin, die bisherigen Nutzer, die ihre traditionellen Verwendungszwecke fortführen wollten, effektiv zu schützen. Bei diesen Auktionen, die 2016 und 2017 stattfanden, wurde eine große Menge an Bandbreite erworben und für hochwertigere Verwendungszwecke umgewidmet. Dabei wurden Bruttoerlöse in Höhe von 19 Milliarden Dollar erzielt.

Der Erfolg dieser Initiative verdeutlicht die Macht und das Potential der Marktgestaltung, mit der Märkte und Börsen zur Neuverteilung knapper Ressourcen geschaffen oder verfeinert werden können. Die Auktionen wurden durch wichtige gesetzliche Änderungen ergänzt, die die Eigentumsrechte an Bandbreiten leichter handelbar machten und es den bisherigen Nutzern ermöglichten, mit wenig oder gar keinen Störungen weiterhin tätig zu bleiben.

Dieser Ansatz ist allgemein anwendbar – insbesondere in der Umweltplanung. Zusätzliche neue Knappheiten erfordern dort eine Neuzuweisung von Ressourcen, die nicht nur soziale und ökologische Herausforderungen berücksichtigt, sondern auch die Interessen bestehender Nutzer bewahrt, die sich gegen Veränderungen wehren, die sie für nachteilig halten. Durch Marktgestaltung, die sich in den letzten 25 Jahren zu einem wichtigen Bestandteil der Ökonomie entwickelt hat, werden neue wirtschaftliche Theorien und entsprechende Algorithmen, Erkenntnisse und Beispiele verfügbar gemacht, die den Politikern helfen, effektive Lösungen zu finden.

Mit Marktgestaltungsmethoden konnten bereits einige wichtige Alltagsprobleme gelöst werden, bei denen es darum ging, Ressourcen an Nutzer zu verteilen. Dazu gehören die Bereiche der Internetwerbung (Anzeigen schalten, die den Nutzerinteressen entsprechen), der Organtransplantation (für einen Angehörigen einen passenden Spender finden), der räumlichen Verteilung von Medizinern (neu ausgebildete Ärzte an ihre ersten Arbeitsplätze vermitteln) und der Lebensmittelspenden für wohltätige Zwecke (lokale Tafeln mit den wichtigsten Produkten ausstatten).

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Für alle denkbaren neuen und neu entstehenden Zuordnungsprobleme können dieselben Theorien und Maßnahmen angewendet werden. Beispielsweise kann die Marktgestaltung dazu beitragen, Engpässe bei COVID-19-Impfstoffen zu lindern, indem sie Austauschmöglichkeiten für Inhaltsstoffe und Hilfsprodukte (wie Filter, Schläuche oder medizinische Beutel) schafft, die für die Impfstoffproduktion benötigt werden.

Auf ähnliche Weise konnten auch Finanzinstrumente, die Kryptowährungen verwenden, dezentralisierte Systeme mit vollautomatischem Handel einführen. Auch die Auktionen zur Lizenzierung funktechnischer Bandbreite werden sich erneut verändern müssen, um 5G-Technologien zu berücksichtigen und kleinteilige Anwendungen für künstliche Intelligenz und das Internet der Dinge zu unterstützen. Und der Erfolg des Rechtehandels mit festen Obergrenzen – für Kohlendioxidemissionen, Fischfang und andere ökologische Güter – wird davon abhängen, wie gut die Regulierungsbehörden die zu handelnden Produkte definieren und Regeln aufstellen, die Anreize zur Teilnahme geben und gleichzeitig gesellschaftliche Ziele erfüllen.

Auch beim Problem der Zuteilung von Wasserrechten wird die Marktgestaltung eine entscheidende Rolle spielen: Viele der weltweit bestehenden Rechte zur Frischwassernutzung – sowohl für Oberflächenwasser als auch für Grundwasser – wurden bereits auf komplexe Weise an Städte, Landwirte und industrielle Nutzer vergeben und mit Bestandsschutz verbunden. In einigen Fällen benötigt jeder einzelne Austausch dieser Rechte eine öffentliche Genehmigung, und in anderen Rechtsräumen ist ein solcher Handel sogar komplett verboten.

Diese Einschränkungen und historischen Regeln haben zu höchst ineffizienten Zuweisungen geführt. So kann es passieren, dass in Städten, die im Zuge ihres Wachstums mehr Wasser benötigen, keines verfügbar ist – sogar dort, wo diese städtische Nutzung durch die Einwohner hundertmal wertvoller ist als die landwirtschaftlichen Verwendungszwecke, die mit ihr konkurrieren. Auch könnten bestimmte Industrieunternehmen, deren Wasserrechte auf historischer Nutzung beruhen, einen Anreiz dafür haben, sogar in Dürrezeiten zu viel Wasser zu verbrauchen, weil sie dies müssen, um ihre Rechte auf zukünftige Reserven zu behalten. Wo der Handel mit Nutzungsrechten begrenzt oder verboten ist, kann es aufgrund mangelnder Preissignale sogar schwer sein zu ermitteln, welche Verwendungsbereiche am wertvollsten sind. Und im Zuge dessen, dass der Klimawandel die historischen Verwendungsmuster auf den Kopf stellt, wird sich die Nachfrage nach Wasser vergrößern und verändern.

Der Erfolg der Funkfrequenzauktionen in den USA deutet auf eine Lösung hin. Statt die Frequenzrechte der bestehenden Nutzer pauschal aufzuheben, hat der Kongress sie so umgestaltet, dass sie leichter handelbar wurden. Außerdem wurden die Fernsehstationen in die Lage versetzt, selbst zu entscheiden, ob sie ihre bisherige Nutzung fortführen oder ihre Teilnahme beenden wollen. Die Rechte, die verkauft wurden, konnten dann für neue Nutzungen und effizienten Handel umgestaltet werden, während jene, die nicht verkauft wurden, weiter für ihren bisherigen Zweck geeignet blieben.

Auch durch eine ähnliche Neuorganisation von Wasserrechten könnten bestehende Nutzer, die nicht verkaufen wollen, geschützt werden, während gleichzeitig handelbare Rechte geschaffen werden, die es anderen ermöglichen, Wasser für seine wichtigsten Einsatzzwecke zu verwenden. Jegliche Versuche, alle bestehenden Nutzer zur Teilnahme an einem solchen System zu zwingen, würden wahrscheinlich durch juristischen und politischen Widerstand im Keim erstickt, aber ein völlig freiwilliger Markt, der nach denselben Prinzipien gestaltet wird wie derjenige für Funkfrequenzen, könnte Verweigerer mit einbeziehen und gleichzeitig die Zuweisung von Wasserrechten drastisch verbessern. Darüber hinaus könnten die Politiker einen Teil des Werts, der durch eine solche Neuzuordnung freigesetzt wird, zur Behebung von Ungleichheiten verwenden – beispielsweise indem sie Kredite oder Gutschriften an ländliche Gemeinden oder kleine Agrarproduzenten vergeben, die sich damit die nötigen Wasserressourcen beschaffen können.

Um Wasser effizient und fair zu verteilen, benötigen wir Innovationen, Zusammenarbeit und Regulierung. Hier und in anderen Bereichen sorgt die Gestaltung der Märkte dafür, dass mithilfe angewandter Wirtschaftstheorie Rechte geschaffen sowie effektive Regeln und Algorithmen eingeführt werden. So können wir die Diversität der Marktteilnehmer verstärken, neue Technologien nutzen und das maximale öffentliche Wohl erreichen.

Aus dem Englischen von Harald Eckhoff

https://prosyn.org/k7b7CNNde