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¿Puede escapar el Líbano a la maldición de los recursos?

BEIRUT – Tras dos años y medio sin presidente, el Parlamento del Líbano ha elegido a Michel Aoun para el cargo. Ahora el país puede dirigir su atención hacia la producción de petróleo y el gas, y las autoridades tienen muchas expectativas (bordeando la irracionalidad) de que una bonanza energética ponga en marcha la economía nacional, víctima de la mala gobernanza política y económica y los efectos de la guerra civil en Siria.

Es cierto que la potencial riqueza que los hidrocarburos transformaría el país, al tiempo que daría un modelo a imitar para otros productores energéticos de Oriente Próximo, pero las autoridades deben tener en mente cuatro riesgos importantes. Para comenzar, los precios del petróleo y el gas son volátiles, y en general el futuro de los combustibles fósiles es incierto. Los precios del petróleo y el gas han bajado en cerca de un 60% desde junio de 2014, y es poco probable que se recuperen en el mediano plazo. Estamos en los tiempos de la “nueva normalidad” del petróleo, definida por la abundancia de fuentes de energía alternativas.

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En segundo lugar, no está claro el tamaño de las reservas de energía recuperables del Líbano. Igualmente importante es el hecho de que, incluso en los escenarios más optimistas, también es incierta la capacidad nacional de gestionar la extracción, producción y distribución del petróleo y el gas.

Tercero, las actuales disputas territoriales en la región (y la falta de acuerdos sobre los límites marítimos entre Chipre, Israel y Siria) son causa de incertidumbre legal sobre quién posee y puede explotar determinados bloques de petróleo y gas.

Cuarto, los líderes libaneses deben hacer frente a su mala formar de ejercer la política y el gobierno, que probablemente frustre cualquier intento de manejar sus recursos naturales de forma transparente y sostenible.

Entonces, ¿puede el Líbano escapar a la maldición del “excremento del diablo” que ha afligido a tantos de sus vecinos de Oriente Próximo?

La estimación del Fondo Monetario Internacional sobre los potenciales ingresos del petróleo y gas para el país parten del supuesto optimista de que la producción comenzará en 2021, alcanzando plena capacidad en 2036 y prosiguiendo hasta 2056. En este escenario, una vez comience la producción sus ingresos por este recurso representarían cerca de un 2,8% del PIB no petrolero del país, llegando a cerca de un 9% de los ingresos estatales cuando la producción esté en su máximo, para después ir declinando gradualmente.

Pero incluso si los bloques de petróleo y gas se subastan casi de inmediato, en 2017, y luego se exploran con éxito, los ingresos resultantes no llegarían sino hasta 2022, como mínimo. El maná del cielo no está a punto de caer sobre el Líbano.

Mientras tanto, el nuevo gobierno debe hacer frente a una desoladora situación fiscal, con un déficit presupuestario de un 8,1% del PIB para el 2016 y una deuda estatal por un 144% del PIB, una de las proporciones de deuda pública más altas del mundo. Esto significa que más temprano que tarde deben hacerse fuertes ajustes fiscales en el Líbano, y que habrá que descontar gran parte de los ingresos futuros que puedan aportar estos recursos.

Pero la gobernanza es el problema más urgente, porque ahora el país debe construir una base para administrar adecuadamente la riqueza que le den los combustibles fósiles. La principal lección de otros países donde hay abundancia de recursos es que, sin una buena gobernanza (instituciones sólidas, imperio de la ley, normas efectivas), la bonanza energética probablemente genere más corrupción, a medida que los intereses creados y los políticos intenten apropiarse de esas rentas.

Puesto que la política libanesa sigue hundida en un atolladero, el nuevo gobierno debe crear un régimen fiscal sólido y un buen marco de gobierno para asegurar la transparencia futura de la explotación y producción, la sostenibilidad fiscal y la equidad intergeneracional. Puede hacerlo si se atiene a los siguientes puntos:

Primero, para garantizar que sus recursos naturales se manejen con prudencia, el gobierno debería unirse formalmente a la Iniciativa por la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), lo que implicaría que las compañías y entidades estatales compartan información acerca de la extracción y la producción de hidrocarburos. Abarcaría contratos y licencias; detalles cómo se subastan y adjudican los bloques (y sus derechos de exploración y producción); cifras de ingresos, para asegurar que las compañías cumplan el principio de “Publicar lo que se paga”; estudios de impacto ambiental (tanto en el mar como terrestres); e informes sobre el modo en que el gobierno asigna sus ingresos.

Segundo, el Líbano debería adoptar formalmente la Carta de Recursos Naturales, cuyos 12 preceptos de orientación para la toma de decisiones deberían ser integrados a las leyes y normas pertinentes por el gobierno, el parlamento, los organismos normativos correspondientes y actores de la sociedad civil libanesa como la Iniciativa Libanesa sobre el Gas y el Petróleo.

Tercero, el país debería crear una entidad reguladora energética independiente, eliminando los vínculos entre la Administración Libanesa del Petróleo y el Ministerio de Energía y Aguas, y ampliando su mandato para la gestión de los recursos naturales. Es necesaria la separación y la independencia con respecto al ministerio, a fin de evitar interferencias políticas sobre la protección, la gestión y la toma de decisiones sobre los recursos naturales.

Finalmente, el país debería adoptar un marco legal para establecer limitaciones de largo plazo a la política fiscal. En particular, el gasto estatal debería determinarse por una estimación del ingreso permanente (que incluya al aporte sostenible de los ingresos procedentes de los recursos), mientras los ingresos cíclicos se ahorran en un fondo soberano. De manera parecida a los conocidos precedentes de Chile y Noruega, este tipo de criterio estipularía el ahorro automático de todos los ingresos adicionales por las fluctuaciones de los precios de la energía, y que en gasto estatal quede condicionado al ajuste cíclico de los ingresos fiscales y una proporción de los ingresos energéticos.

Es mucho lo que hay en juego para el Líbano. Siendo un país lleno de problemas en una región tumultuosa, podría transformarse a sí mismo si gestiona con solidez y eficiencia su potencial riqueza petrolera. O podría sucumbir a la maldición, enquistando el derroche, el nepotismo, la corrupción y la desigualdad del país.

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La riqueza petrolera del Líbano pertenece a todos sus ciudadanos, tanto actuales como futuros. Si las nuevas autoridades basan su toma de decisiones en un consenso nacional (y en un marco de gobernanza que garantice la transparencia, la apertura y la rendición de cuentas), se disipará la maldición. Y otros países de la región podrían verlo como un éxito digno de imitación.

Traducido del inglés por David Meléndez Tormen