3

Kan Libanon ontsnappen aan de vloek van de natuurlijke hulpbronnen?

BEIROET – Na tweeëneenhalf jaar zonder president heeft het Libanese parlement Michel Aoun als president gekozen. Libanon kan zijn aandacht nu richten op de olie- en gasproductie, waarbij de verwachtingen van de beleidsmakers hoog oplopen – grenzend aan irrationele overdrijving – dat een energiemeevaller de economie van het land, die heeft geleden onder het slechte politieke en economische bestuur en de overloopeffecten van de Syrische burgeroorlog, een nieuwe impuls zal geven.

Libanons potentiële koolwaterstofrijkdom zou het land inderdaad kunnen transformeren, en een model kunnen opleveren dat andere energieproducenten uit het Midden-Oosten kunnen volgen. Maar beleidsmakers moeten oppassen voor vier grote risico's. Om te beginnen zijn de olie- en gasprijzen wisselvallig, en hebben fossiele brandstoffen in het algemeen een onzekere toekomst. De olie- en gasprijzen zijn sinds juni 2014 met zo'n 60% gedaald, en het is onwaarschijnlijk dat ze zich op de middellange termijn zullen herstellen. We zijn aangeland in het tijdperk van het “nieuwe normaal” van de olieprijzen, dat wordt bepaald door een overvloed aan alternatieve energiebronnen.

 1972 Hoover Dam

Trump and the End of the West?

As the US president-elect fills his administration, the direction of American policy is coming into focus. Project Syndicate contributors interpret what’s on the horizon.

In de tweede plaats is de omvang van de winbare energiereserves van Libanon onzeker. Even belangrijk is dat zelfs onder het meest optimistische scenario het vermogen van het land om de olie- en gaswinning, -productie en -distributie te managen eveneens onzeker is.

In de derde plaats leiden de aanhoudende territoriale geschillen in de regio – en de afwezigheid van wederzijds overeengekomen maritieme grenzen met Cyprus, Israël en Syrië – tot juridische onzekerheid over de vraag wie bepaalde olie- en gasvelden bezit en mag exploiteren.

In de vierde plaats moeten de leiders van Libanon iets doen aan de disfunctionele politieke organen en het slechte bestuur van het land, die waarschijnlijk iedere poging om de natuurlijke hulpbronnen op een transparante en duurzame manier te beheren zullen frustreren.

Kan Libanon dus ontsnappen aan de vloek van de “duivelsdrek” die zoveel van zijn buurlanden in het Midden-Oosten heeft getroffen?

Een schatting van het Internationale Monetaire Fonds van de potentiële Libanese inkomsten uit olie en gas gaat er optimistisch van uit dat de productie in 2021 zal beginnen, op volle kracht zal draaien in 2036 en zal blijven doorgaan tot 2056. Op grond van dit scenario zouden, zodra de productie van start is gegaan, de inkomsten uit deze hulpbron ongeveer 2,8% van het niet-oliegerelateerde bbp van Libanon bedragen, en ongeveer 9% van de overheidsinkomsten voor hun rekening nemen als de piek is bereikt, om vervolgens weer geleidelijk te gaan dalen.

Maar zelfs als de olie- en gasvelden in 2017 vrijwel onmiddellijk worden geveild, en vervolgens succesvol worden geëxploreerd, zullen de daaruit voortvloeiende inkomsten op z'n vroegst pas in 2022 binnenstromen. Het ziet er niet naar uit dat er binnenkort manna uit de hemel zal neerdalen in Libanon.

Intussen zal het nieuwe leiderschap van Libanon de begrotingsproblemen van de overheid moeten aanpakken, waaronder een begrotingstekort dat in 2016 8,1% van het bbp zal bedragen, en een staatsschuld van in totaal 144% van het bbp – een van de hoogste (in verhouding tot het bbp) ter wereld. Dit betekent dat Libanon eerder vroeg dan laat krachtige begrotingsaanpassingen zal moeten ondergaan, en dat alle toekomstige olie- en gasinkomsten zwaar zullen moeten worden verdisconteerd.

Maar de bestuurskwaliteit van Libanon is een crucialer probleem, omdat het land nu een basis moet bouwen om zijn rijkdom aan fossiele brandstoffen ordentelijk te kunnen beheren. De voornaamste les van andere landen die rijk zijn aan hulpbronnen is dat, bij ontstentenis van een goed bestuur – sterke instellingen, het primaat van het recht, effectieve regelgeving – de meevaller op energiegebied voor Libanon waarschijnlijk zal leiden tot meer corruptie, omdat speciale belangen en politici de inkomsten voor zichzelf zullen proberen te houden.

Nu de Libanese politiek voortdurend in een moeras blijft steken, moet het nieuwe leiderschap een gezond begrotingsregime invoeren en een robuust bestuurskader om transparantie te verzekeren op het gebied van de exploitatie en productie van energie, duurzaamheid van de begroting, en intergenerationele gelijkheid. Dat is mogelijk als de juiste routekaart wordt gevolgd.

In de eerste plaats, om te verzekeren dat de natuurlijke hulpbronnen van Libanon op adequate wijze worden beheerd, moet de regering zich formeel aansluiten bij het Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). Dit zou overheidsinstellingen en bedrijven ertoe dwingen informatie te ontsluiten over de winning en productie van koolwaterstoffen. Hiertoe zouden contracten en licenties behoren; details over hoe olie- en gasvelden – en exploratie- en productierechten – worden geveild en toegekend; omzetcijfers, om te verzekeren dat bedrijven voldoen aan het “Publish What You Pay”-principe; studies naar de milieu-effecten (offshore en onshore); en rapporten over hoe de regering haar inkomsten besteedt.

In de tweede plaats moet Libanon formeel het Natural Resource Charter aanvaarden. De twaalf voorschriften van het Charter om de besluitvorming van de belanghebbenden te begeleiden moet worden geïntegreerd in relevante wetgeving en regels, door de Libanese regering, het parlement, de van toepassing zijnde toezichthoudende diensten, en spelers uit het maatschappelijk middenveld, zoals het Lebanon Oil and Gas Initiative.

In de derde plaats moet Libanon een onafhankelijke energie-toezichthouder oprichten, door de Lebanese Petroleum Administration onafhankelijk te maken van het ministerie van Energie en Water, en het mandaat ervan uit te breiden tot het beheer over alle natuurlijke hulpbronnen van Libanon. Afsplitsing en onafhankelijkheid van het ministerie is noodzakelijk om dit beheer en de besluitvorming te beschermen tegen politieke bemoeizucht.

Tenslotte moet Libanon een wettelijk kader aanvaarden voor het invoeren van langetermijnbeperkingen op het begrotingsbeleid. De overheidsuitgaven moeten worden vastgesteld op grond van een schatting van de permanente inkomsten (inclusief de duurzame bijdrage van de inkomsten uit natuurlijke hulpbronnen), terwijl de cyclische inkomsten moeten worden opgeslagen in een staatsfonds. Net zoals in de bekende gevallen van Chili en Noorwegen zou zo'n regel inhouden dat alle meevallers op het gebied van de energieprijzen automatisch gespaard worden, en dat de overheidsuitgaven worden bepaald door aan de conjunctuur aangepaste belastinginkomsten en een deel van de energie-inkomsten.

De inzet is hoog voor Libanon. Als problematisch land in een tumultueuze regio kan Libanon zichzelf transformeren, als het op een gezonde en efficiënte manier zijn verwachte olie- en gasrijkdom weet te beheren. Of het zou ten prooi kunnen vallen aan de vloek, waardoor de verkwisting, het nepotisme, de corruptie en de ongelijkheid in het land blijven bestaan.

Fake news or real views Learn More

De Libanese olie- en gasrijkdom behoort aan alle huidige en toekomstige burgers van het land toe. Als het nieuwe leiderschap de besluitvorming baseert op een nationale consensus – en onder een bestuurskader dat transparantie, ontsluiting, en aansprakelijkheid garandeert – zal de vloek worden uitgebannen. En andere landen in de regio kunnen daar wellicht een voorbeeld aan nemen.

Vertaling: Menno Grootveld