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黎巴嫩能否逃脱资源魔咒?

贝鲁特——在总统之位空缺两年半之后,黎巴嫩议会选举米歇尔·奥恩担任这一职务。现在,黎巴嫩终于可以把注意力转向石油和天然气生产,该产业担负着决策者很高的期望——甚至接近于非理性繁荣——希望能源暴利能够启动该国经济,之前经济发展一直受到政治和经济治理不善以及叙利亚内战溢出效应的困扰。

黎巴嫩潜在的碳氢化合物财富的确可以协助这个国家完成转型,同时为中东其他能源生产国提供一种模式用于参照。决策者必须注意四大风险。首先,石油和天然气价格极不稳定,而且化石燃料总的来讲未来不确定性很高。2014年6月以来石油和天然气价格已经跌去了约60%,而且中期恢复的希望非常渺茫。我们已经进入石油“新常态”时代,这个时代的特点是各种各样丰富的替代能源共存。

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其次,黎巴嫩可采能源储量规模不确定。同样重要的是,即使在最乐观的情况下,该国管理油气开采、生产和销售的能力也具有不确定性。

第三,该地区长期持续的地区争端——以及与塞浦路斯、以色列和叙利亚尚未确定协商一致的海上边界——造成了某些天然气和石油板块的拥有和开发者不确定。

第四,黎巴嫩领导人必须解决其混乱的政治环境和令人失望的治理,否则将影响任何透明和可持续的管理其自然资源的企图。

那么,黎巴嫩能否打破困扰其诸多中东邻国的“魔鬼粪便”的诅咒?

国际货币基金组织对黎巴嫩潜在石油和天然气收入的估计乐观地认为油气生产将于2021年开始,到2036年实现满负荷,并一直持续到2056年左右。在这种情况下,一旦生产开始,资源收入就会占到黎巴嫩非石油国内生产总值的约2.8%,并在生产高峰期达到政府收入的9%,之后才会逐渐萎缩。

但即使石油和天然气田几乎在2017年立即完成拍卖,而后成功得到开发,由此所产生的收入最早也要到2022年才会实际抵达。天降横财的美梦不会在黎巴嫩变成现实。

此外,黎巴嫩新领导层必须解决政府令人失望的财政困境,包括2016年预算赤字占国内生产总值的8.1%和政府债务总额占国内生产总值的144%——这也是全世界最高的公共债务比例之一。这意味着黎巴嫩早晚必须进行强有力的财政调整,而且任何未来的石油和天然气收入都将大打折扣。

但黎巴嫩治理才是最关键问题,因为该国必须建立管理化石燃料财富的牢固基础。来自其他资源丰富国家的主要教训是,在缺乏合理执政的情况下——包括强有力的制度、法治原则、有效监管——黎巴嫩的能源暴利有可能导致更多腐败,因为特殊利益集团和政客会竭尽全力为自己寻租。

由于黎巴嫩政治一直身处困境,新领导层必须建立健全的财政制度和稳健的管理框架,才能确保能源开发及生产、财政可持续发展和代际公平等领域的透明度。如果采用正确的路线,新领导层可以实现上述目标。

首先,为确保黎巴嫩的自然资源得到审慎管理,政府应正式加入采掘业透明度行动。采掘业透明度行动要求政府机构和企业披露碳氢化合物开采和生产的相关信息。其中包括合同和许可证;有关油气地块——以及勘探和生产权——如何拍卖和授权的详细资料;公布收入数字,以确保企业遵守“公布付款数额”的原则;环境影响研究(包括近海和陆上);以及报告政府如何分配所得到的收入。

其次,黎巴嫩应正式通过自然资源宪章。黎巴嫩政府、议会、相关监管机构和黎巴嫩石油及天然气计划等民间团体应该将宪章有关指导利益相关者决策的12条规则写入相关的立法方案和规章。

第三,黎巴嫩应建立独立的能源监管机构,具体办法是让黎巴嫩石油管理局脱离能源及水资源部,并扩大管理局权限,以使其完成黎巴嫩自然资源的管理任务。要想保护自然资源管理和决策不受政治干扰,让石油管理局脱离并独立于能源及水资源部是一项必要的举措。

最后,黎巴嫩应建立制定财政政策长期限制的法律框架。尤其是应当根据预估的永久性收入来确定政府开销(包括来自资源的可持续收入),同时将周期性收入存入与智利和挪威等著名先例类似的主权财富基金,这样的规则能够确保能源价格暴利自动进入储蓄,而政府开支则决定于周期调整、税收和一定份额的能源收入。

能否成功对黎巴嫩至关重要。作为动荡地区一个动荡不安的国家,如果能恰当高效地管理其未来的石油天然气财富,就可以实现经济转型的目标。还有一种可能是陷入魔咒,导致国内浪费、裙带关系、腐败和不平等更加难以去除。

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黎巴嫩的石油和天然气财富属于全体民众,无论现在和未来,这都是首要原则。如果新领导层基于全国共识进行决策——并遵从确保透明、公开和问责的管理框架——阻碍发展的魔咒将会被破除。该地区其他国家可能会认为这样的成功值得仿效。

翻译:Xu Binbin