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Kann der Libanon dem Ressourcenfluch entkommen?

BEIRUT – Nach zweieinhalb Jahren ohne Präsident hat das libanesische Parlament Michel Aoun in das Amt gewählt. Nun kann der Libanon seine Aufmerksamkeit der Öl- und Gasproduktion zuwenden, mit durchaus hohen – an irrationalen Überschwang grenzenden -  Erwartungen der politischen Entscheidungsträger, dass der Geldsegen aus dem Energiesektor die Wirtschaft des Landes ankurbeln wird, die unter schlechter wirtschaftlicher und politischer Führung ebenso litt wie unter den Auswirkungen des Bürgerkriegs im Syrien.

Der potenzielle Wohlstand aufgrund der Erdöl- und Erdgasvorkommen könnte das Land in der Tat verändern und auch als Beispiel für andere Energieproduzenten im Nahen Osten dienen. Dennoch müssen die politischen Entscheidungsträger vier größere Risiken im Auge behalten. Zunächst gilt es zu beachten, dass Öl- und Gaspreise Schwankungen unterliegen und fossilen Brennstoffen generell eine unsichere Zukunft bevorsteht. Seit Juni 2014 sind die Öl- und Gaspreise um etwa 60 Prozent gefallen und es ist unwahrscheinlich, dass es mittelfristig zu einer Erholung kommt. Wir befinden uns im Zeitalter eines „neuen Normalzustandes“ bei Öl, der durch reichlich vorhandene alternative Energiequellen gekennzeichnet ist.

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Zweitens ist das Ausmaß der förderbaren Energiereserven im Libanon ungewiss. Gleichermaßen von Bedeutung, aber ebenso ungewiss ist auch die Fähigkeit des Landes, Förderung, Produktion und Vertrieb von Öl- und Gas zu bewältigen.

Drittens schaffen anhaltende Territorialkonflikte in der Region – sowie fehlende vereinbarte Seegrenzen zu Zypern, Israel und Syrien – rechtliche Untersicherheiten hinsichtlich dessen, wer bestimmte Öl- und Gasfelder besitzt und ausbeuten darf.

Viertens muss sich die libanesische Führung mit ihrer dysfunktionalen Politik und kläglichen Regierungsführung auseinandersetzen, die wohl jeden Versuch vereiteln, die Rohstoffe des Landes in transparenter und nachhaltiger Weise zu nutzen. 

Kann der Libanon also dem Fluch der „Exkremente des Teufels” entkommen, dem so viele seiner Nachbarn im Nahen Osten anheim fielen?

In einer optimistischen Schätzung der potenziellen Einkünfte aus Öl und Gas im Libanon geht der Internationale Währungsfonds davon aus, dass man die Produktion im Jahr 2021 aufnimmt, 2036 das volle Potenzial erreicht und die entsprechenden Aktivitäten bis 2056 fortsetzt. Im Rahmen dieses Szenarios würden die Einnahmen aus den Rohstoffvorkommen nach Produktionsstart etwa 2,8 Prozent des libanesischen Nicht-Öl-BIPs betragen und am Höhepunkt der Produktion für etwa 9 Prozent der staatlichen Einkünfte sorgen, bevor es zu einem allmählichen Rückgang kommt.   

Aber selbst wenn es gelingt, Öl- und Gasblocks im Jahr 2017 beinahe unverzüglich zu versteigern, wäre mit diesen Einkünften frühestens 2022 zu rechnen. Für den Libanon wird es kein Manna vom Himmel regnen.  

Unterdessen muss sich die neue libanesische Führung der düsteren finanzpolitischen Situation zuwenden, zu der ein Haushaltsdefizit von 8,1  Prozent des BIP im Jahr 2016 sowie Staatsschulden im Gesamtausmaß von 144 Prozent des BIP gehören – eine der höchsten staatlichen Schuldenquoten weltweit. Das heißt, der Libanon muss sich eher früher als später strengen haushaltspolitischen Anpassungen unterziehen und sämtliche zukünftige Einkünfte aus Öl und Gas sind in hohem Maße zu diskontieren.  

Die entscheidendere Frage betrifft allerdings die Regierungsführung des Libanon, weil das Land nun ein Fundament errichten muss, um seinen Wohlstand aus fossilen Brennstoffen in passender Weise zu verwalten. Die wichtigste Lehre aus anderen rohstoffreichen Ländern besteht darin, dass die Abwesenheit einer verantwortungsbewussten Regierungsführung – starke Institutionen, Rechtsstaatlichkeit, wirksame Regulierungen – im Libanon wahrscheinlich dazu führen wird, dass der Geldsegen aus dem Energiesektor wohl zu noch mehr Korruption führen wird, da Partikularinteressen und Politiker versuchen werden, die Erträge für sich zu sichern.  

Angesichts der Tatsache, dass sich die libanesische Politik in einem dauerhaften Sumpf befindet, muss die neue Führung ein vernünftiges haushaltspolitisches Regime sowie ein stabiles ordnungspolitisches Rahmenwerk etablieren, um Transparenz in der Rohstoffförderung und Energieproduktion ebenso herzustellen wie haushaltspolitische Nachhaltigkeit und Gerechtigkeit zwischen den Generationen. Dies kann erreicht werden, wenn man dem richtigen Fahrplan folgt.

Um zu gewährleisten, dass die natürlichen Ressourcen des Libanon sorgfältig verwaltet werden, gilt es für die Regierung zunächst, sich formell der Initiative für Transparenz im rohstoffgewinnenden Sektor (EITI) anzuschließen. Dies würde von Regierungsinstitutionen und Unternehmen erfordern, sämtliche Informationen im Zusammenhang mit der Förderung und Produktion von Öl und Gas offenzulegen. Dazu gehören Verträge und Lizenzen; Details darüber, wie die Blöcke – sowie Explorations- und Produktionsrechte – versteigert und zugewiesen werden; Berichte zu den Einnahmen, um sicherzustellen, dass die Unternehmen sich an das Prinzip „Publish What You Pay” halten; Studien zu Umweltauswirkungen  (Offshore und Onshore); sowie Berichte der Regierung über die Verwendung ihrer Einnahmen. 

Zweitens sollte der Libanon formell der Charta für natürliche Ressourcen beitreten. Die 12 Grundsätze dieser Charta, die einen Leitfaden für die Entscheidungsfindung von Interessensgruppen bilden, sollten von der libanesischen Regierung, dem Parlament, den zuständigen Regulierungsbehörden sowie zivilgesellschaftlichen Akteuren wie der Lebanon Oil and Gas Initiative in einschlägige Gesetze und Regulierungen integriert werden.

Drittens sollte der Libanon eine unabhängige Regulierungsbehörde für den Energiebereich einführen, um die libanesische Erdölbehörde vom Ministerium für Energie und Wasser unabhängig zu machen und deren Mandat zur Verwaltung der natürlichen Ressourcen des Libanon zu erweitern. Die Trennung und Unabhängigkeit vom Ministerium ist notwendig, um die Verwaltung der natürlichen Ressourcen und die Entscheidungen in diesem Bereich vor politischer Einflussnahme abzuschirmen.

Schließlich sollte der Libanon ein rechtliches Rahmenwerk verabschieden, das langfristige Beschränkungen in der Haushaltspolitik vorsieht. Insbesondere sollten staatliche Ausgaben durch eine Schätzung der ständigen Einnahmen festgelegt werden (einschließlich des Beitrags aus den Einnahmen im Bereich Ressourcen), während zyklische Einnahmen in einen Staatsfonds fließen würden. Ähnlich wie die bekannten Vorbilder in Chile und Norwegen würde eine derartige Regelung erfordern, sämtliche Einnahmen aus dem Energieverkauf automatisch in diesem Fonds anzulegen und die staatlichen Ausgaben durch konjunkturbereinigte Steuereinnahmen und den Anteil der Einnahmen aus Energie festzulegen.  

Für den Libanon steht einiges auf dem Spiel. Ein mit Schwierigkeiten konfrontiertes Land in einer unruhigen Region könnte sich selbst verändern, indem es seinen prospektiven Wohlstand auf Grundlage von Öl und Gas vernünftig und effizient steuert. Oder es könnte dem Fluch verfallen und die im Land herrschende Verschwendung, die Vetternwirtschaft, Korruption und Ungleichheit zementieren.

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Der Öl- und Gasreichtum des Libanon gehört allen Bürgern des Landes – den derzeit lebenden und auch zukünftigen Generationen. Wenn die neue Führung ihre Entscheidungen auf Grundlage eines nationalen Konsenses trifft – sowie auf Basis eines ordnungspolitischen Rahmens, der Transparenz, Offenlegung und Rechenschaftspflicht sicherstellt – wird es möglich sein, den Fluch abzuwenden. Und anderswo in der Region könnte man diesen Erfolg als nachahmenswert betrachten.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier