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Könnte Hensarlings „Austrittsoption“ aus Dodd-Frank funktionieren?

CAMBRIDGE – Jeb Hensarling, der republikanische Vorsitzende des für die Aufsicht der amerikanischen Finanzdienstleistungsbranche zuständigen Financial Services Committee im US-Repräsentantenhaus, hielt letzten Monat vor dem Economic Club of New York eine weitreichende Rede, im Rahmen derer er eine Überarbeitung der Finanzregulierung in den USA vorschlug. Hensarling machte die Regulierungsbehörden für die Finanzkrise verantwortlich und sprach die Wall Street frei; er verurteilte staatlich finanzierte Bankrettungen; er beschrieb das aus dem Jahr 2010 stammende Dodd-Frank-Gesetz zur Finanzreform als Griff nach der Macht; und er forderte eine verstärkte Aufsicht der Notenbank Federal Reserve durch den Kongress.

Obwohl Hensarlings Plan in seiner gegenwärtigen Form durch ein parteiisch klingendes Dokument seines auch als House Banking Committee bekannten Ausschusses sowie durch eine wohlwollende Besprechung im Wall Street Journal Unterstützung findet, handelt es sich bei den meisten seiner Vorschläge um politische Blindgänger.  (Um tatsächlich verabschiedet zu werden, müssten sie 60 Stimmen im Senat und eine Unterschrift des Präsidenten bekommen.) Von den Demokraten wurde der Plan bereits massiv kritisiert, weil er zu riskant und zu sehr zum Vorteil der Banken sei – was größtenteils auch tatsächlich zutrifft. Gleichwohl lohnt es sich durchaus, über eine der Ideen Hensarlings nachzudenken: nämlich über die von ihm so bezeichnete „Austrittsoption“ aus den Dodd-Frank-Regulierungsvorschriften für jene Banken, die ihr verfügbares Eigenkapital aus freien Stücken erhöhen. 

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Wenden wir uns kurz den Grundlagen zu. Der Staat garantiert Bankeinlagen, da ein Zusammenbruch einer Bank der gesamten Ökonomie schaden könnte. Damit wird eine Situation des Moral Hazard geschaffen, weil Banken – die große Gewinne für die Aktionäre anstreben – im Umgang mit den nun eigentlich öffentlichen Mitteln lax werden. Sie fühlen sich sicher, große Risiken einzugehen, denn sollte etwas schief laufen, legen sie die Geschicke der Bank einfach wieder in die Hände des Staates, damit dieser Sparer und andere Gläubiger auszahlt. Im Falle von Gewinnen behalten Banken und ihre Aktionäre den Schatz allerdings für sich.  

Regulierungsbehörden bedienen sich zweier wichtiger Maßnahmen, um die Risikobereitschaft einzudämmen: sie fordern von den Banken höhere Eigenkapitalquoten sowie mehr (potenziell die Profite schmälernde) Sicherheit bei Investitionen, Krediten und Transaktionen, als den Banken lieb ist.  Da diese beiden zentralen Vorgehensweisen der Regulierung dem gleichen Zweck dienen, können sie theoretisch untereinander ausgetauscht werden – die Aufsichtsbehörden können die Kapitalanforderungen für Banken sehr hoch ansetzen oder das Risiko der Bank-Aktivitäten sehr niedrig.  Da keiner dieser Ansätze in der Praxis für die Regulierungsbehörden vollkommen umsetzbar ist, werden in beiden Bereichen ein paar Maßnahmen ergriffen.

Hensarlings Austritts-Vorschlag baut auf diesem Kompromiss auf und verleiht den Banken größeren Spielraum bei der Entscheidung, ob sie das Risiko vermindern oder das Kapital erhöhen wollen. Grundsätzlich sähen die Regulierungsvorschriften eine Mischung aus beiden Ansätzen vor, aber einzelne Banken könnten sich für höhere Kapitalanforderungen entscheiden und im Gegenzug die Genehmigung für riskantere Investitionen und Transaktionen erhalten. Mit anderen Worten: Man könnte Beschränkungen aufgrund der einen regulatorischen Maßnahme verringern und dafür die Beschränkungen der anderen verschärfen.

Vom Konzept her ist dies durchaus vernünftig. Dennoch ergeben sich aus Hensarlings Vorschlag, wie er ihn unterbreitet, Probleme – und diese sind durchaus nicht geringer Natur. 

Zunächst ist die Kapitalquote wie sie von Hensarling gefordert wird, um die Austrittsoption wahrnehmen zu können, mit 10 Prozent der Bilanzsumme viel zu niedrig angesetzt. Dieser Wert ist zwar höher als die aktuellen Kapitalanforderungen, aber nicht hoch genug, um die Sicherheit der Bank zu gewährleisten.

Sowohl der Finanzstabilitätsrat als auch der Internationale Währungsfonds stellten fest, dass zahlreiche der im Laufe der Finanzkrise der Jahre 2007 und 2008 bedrohten Banken doppelt so hohe Kapitalquoten gebraucht hätten, um die Krise unbeschadet zu überstehen. Würde man den Vorschlag Hensarlings umsetzen, müssten diese Kapitalanforderungen aufgrund der verringerten Risiko-Regulierung noch höher ausfallen. Lediglich im Falle einer substanziellen Steigerung der Kapitalanforderungen – quasi auf ein „Angst und Schrecken“ auslösendes Niveau – würden die Banken und ihre Manager ohne weitere regulierungstechnische Nachhilfe daraus schließen, dass es nicht in ihrem oder im Interesse der Aktionäre ist, ein hohes Risiko einzugehen.

Ein zweites Problem mit Hensarlings Vorschlag besteht darin, dass die Banken ihn wohl ablehnen werden, solange die Politik der Unternehmensbesteuerung unverändert bleibt. Wie ich in vorangegangenen Kommentaren und in einer jüngst gemeinsam mit Michael Tröge veröffentlichten wissenschaftlichen Arbeit ausführe, lassen höhere Kapitalanforderungen für Banken auch deren Steuerschuld anwachsen, weil es dadurch zu einer Verringerung der steuerlich absetzbaren Schulden und zu einem Anstieg des steuerbaren Eigenkapitals kommt. Werden die Steuergesetze nicht reformiert, wäre die Ausgleichslösung nur für wenige Banken attraktiv, da eine höhere Steuerlast die aufgrund von Hensarlings Plan erzielten Erträge zunichte machen würde.

Das dritte Problem ist logistischer Natur: mit Hensarlings Plan würde man die Parameter, die den Banken diese regulatorische Austrittsoption ermöglichen, in der Gesetzgebung festschreiben und damit den Regulierungsbehörden die Hände binden. Sobald eine Bank die Eigenkapitalanforderung von 10 Prozent erfüllte, könnte sie weder von Großfusionen abgehalten noch als systemisch wichtig und riskant definiert werden. Die Umstände in der Finanzwelt ändern sich allerdings rasch. Deshalb sollte es im Ermessen der Regulierungsbehörden liegen - die auf neue Bedingungen rascher reagieren können als der Kongress – entsprechende Werte hinsichtlich des Ausgleichs zwischen Kapitalanforderungen und Kreditrisiken festzulegen. Ginge es nach Hensarlings Plan, wäre das nicht möglich.

Noch tückischer: durch die Aufhebung der Regulierungsbestimmungen im Rahmen des Dodd-Frank-Gesetzes würde Hensarlings Plan den Anreiz für Banken, die Austrittsoption zu wählen, praktisch beseitigen. Es gäbe nicht genug Regulierungsbestimmungen, die den Banken einen Grund zur Flucht bieten. Somit könnten die Banken also auf zwei Hochzeiten tanzen.

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Doch trotz allem sollten die Regulierungsbehörden Hensarling für dieses Konzept einer flexiblen Austauschoption dankbar sein. Obwohl die Einzelheiten seines Vorschlags problematisch erscheinen – um es milde zu formulieren – weist das Konzept an sich durchaus Potenzial auf. Am Ende könnte ein dynamischeres – und von größerer Sicherheit geprägtes – Finanzsystem stehen. 

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier