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发展援助的转折点

北京—自 20 世纪 60 年代以来,总额超过 4.6 万亿美元(按 2007 年不变的美元计算)的双边和多边政府开发援助(ODA)已转移到低收入国家。然而,极端贫困和增长停滞仍然普遍存在。这种现象传达的信息很清楚:传统的南北援助远没有达到它可能达到和应该达到的效果。

一个主要问题是,在过去 20 年中,西方捐助者以及双边和多边发展机构很少关注满足结构转型和工业化的要求,如消除在接受发展援助的国家中遇到的基础设施瓶颈等问题。例如,自 20 世纪 90 年代以来,发达国家的捐助者未能对非洲电力行业进行足够的投资。这一失败在许多国家造成工业减产。

西方国家的政府和发展机构没有设计援助方案来为发展中国家提供发展其制造业和技术进步所需的指导,而是将此类工业政策视为禁忌。雪上加霜的是,标准的政府开发援助模式将援助与贸易和私人投资分开,阻碍了各国利用其相对优势的能力。

幸运的是,还有一个更好的办法:南南合作发展。由于南南合作结合了贸易、援助、公共和私人投资来利用相对优势,这种合作在克服工业化面临的障碍方面比政府开发援助有效得多。

所有发展筹资都应遵循这一路径。这首先意味着,捐助者和发展机构应采用更广泛的发展筹资类别,首先是传统的政府开发援助。发展筹资的第二类别将包括其他官方资金(Other Official Flow, OOF)。 第三类别则涵盖类似于其他官方资金的贷款,即用于发展的长期贷款,例如基础设施投资。最终类别将包括类似于其他官方资金的投资,例如来自战略投资基金(包括绿色投资)的用于发展的股权投资。

这种方法将促进发展伙伴之间的透明度、问责和选择性。此外,它将鼓励主权财富基金和退休基金来投资发展中国家,从而促进公私伙伴关系。这将为债务股权置换开辟道路。

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但是,要使这种方法起作用,捐助国必须依据国际货币基金组织和世界银行联合债务可持续性框架来更新它们对债务可持续性的理解。特别是,它们需要重新考虑近几十年来对债务与GDP比率的依赖,以此作为一国债务可持续性的基准指标。在某些情况下,这种狭隘的做法阻碍了发展贷款。

以中国为例,因为给已经负债累累的国家提供发展贷款,其被指责从事 “债务陷阱外交”。全球发展中心最近的一项研究警告说,由于中国发行的债务,8 个国家的债务与 GDP 的比率将超过 50至60%的水平。但是,即使这是真的,风险也可能被夸大了。毕竟,许多国家保持着相当的债务与GDP比率,但没有造成严重的后果。

事实上,对债务与 GDP 比率的关注具有高度的误导性,原因有三。首先,这些比率并不区分债务类型(如国内债务和国外债务)。其次,这种关注无视债务的目的,无论是用于消费(工资、养老金)还是投资。第三,这忽略了债务融资项目对 GDP 的长期影响。

不过,国际货币基金组织已经开始关注 “公共部门净资产”(资产减去负债)这个更有启发性的指标。再考虑中国的现状,经过多年的高基础设施投资,中国政府拥有的资产多于负债,这意味着其净资产远远超过 GDP 的 100%,这在新兴经济体中是最高的。

中国的净资产甚至可能会更高,尤其是因为其持有的国有企业资产可能超过预期。此外,尽管中国政府的资本净值(不包括非金融资产,其估值仍不确定)近年来有所下跌,但仍为正值,2017 年为 GDP 的 8%。地方政府还拥有大量资产,包括土地和基础设施 ,从水电站到高速公路,再到互联网建筑 ,这些资产可以用来创造就业机会,并产生用来支持偿还债务的收入。

因此,尽管中国确实面临着与债务相关的巨大风险,但国际货币基金组织的报告得出的结论是,中国资产负债表的状况并不脆弱。相反,通过在经济低迷时期增加支出,中国的资产可以起到强大的逆周期缓冲作用。

这凸显了使用发展援助来增加一国公共部门资产存量的价值,这也正是中国一直在为其贸易伙伴所做的事情。西方捐助者和发展机构不应将这种方法谴责为“债务陷阱外交”,而应效仿这种方法,并认真规划各类联合项目,以确保它们能够长期促进经济增长。

如果将这种办法纳入更广泛的筹资战略,使私营部门参与进来,并培养各国的比较优势,就能维持许多国家长期以来难以企及的发展进展。新十年的开始可以是也应该是全球发展的一个转折点。

Translated by Jianhao Ge, Research Assistant at Intellisia Institute, an independent think tank in China.

https://prosyn.org/ufOt2ZBzh;

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