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将政治排除在发展之外

发自伦敦——本月晚些时候,中国国家主席习近平将迎接来自65个国家的多位领导人,共同围绕将向亚洲,非洲和欧洲的基础设施项目注入数十亿美元投资的开创性“一带一路”倡议召开峰会。虽然该项目主要集中在经济方面,但各方反应却不尽相同。

 “一带一路”动议的主要推动力是物理上的连接:高效的基础设施可提高生产力,促进投资,并降低贸易成本。借助有效的货物交换渠道和连接通畅的信息网络,增长得益加速,经济机会因而增加,不平等现象也将缩窄。

好消息是,这类基础设施是可以以高效高性价比的方式来建设的。而其关键则是充分利用各国各自拥有的比较优势——无论是资本、技术、物流或施工能力,原材料乃至于工业产品——展开合作努力。这种手段可以启动低收入国家的发展,并帮助新兴经济体越过可怕的中等收入陷阱。

但进行物理连接工作不仅需要大量的资金;还必须实现政策协调和监管协调。在短期内,基础设施投资可能会遭受到严重政治,主权和财务风险的阻碍。

首先,政治领导人有可能将短期利益凌驾于长期愿景之上。例如他们可能会尝试以减少道路通行费或水费来赢取选票,导致原本运行良好的基础设施项目出现净亏损。他们有时也缺乏为大项目募集资金的动力,除非这些努力能转化为实际选票。

与此同时,许多国家都背负着沉重的公共债务,这使得它们难以从多边发展机构借款。在财政空间有限的情况下,这些政府可能转而求助于税收(一个在政治上相当棘手的解决方案)来推动基础设施投资,还可能要减少对教育,健康或环境保护等其他关键领域的投资。

而私人投资者在整个项目筹划和建设过程中既不愿意也无力持有流动性不足的资产。即便在最有利的情况下,整个建设进程依然需时较长;而建设工期在体制动员能力薄弱的发展中国家中更是旷日持久,导致大量的额外费用。

许多国家当局正试图通过改善治理和为基础设施投资提供有利环境,包括促进公私伙伴关系来解决这个问题。但是成功的案例却极为鲜见。

中国看到了这一切。它认识到发展中国家在道路,铁路,发电厂和电网,机场和海港方面投资的紧迫性,以及它们面临的挑战。同时中国也非常清楚连接的潜在好处,特别是如果能延伸到亚太地区之外的话。

自从引入“一带一路”倡议以来,中国经常被外界指控为试图进一步控制发展中国家,甚至想替代美国作为全球霸主。有些人拿出历史记录,警告说“修西狄底斯陷阱(Thucydides Trap)”即将再现:任何崛起的势力最终都将试图挑战现有的霸主。

但是这一警告忽视了这一历史记录所带来的重要教训:挑战几乎总是以败局结尾。中国非常清楚,即使有时挑战者似乎已经击败霸主,修西狄底斯陷阱依然会令两者陷入困境。然而这并未能阻止政客们大肆煽动对中国和“一带一路”倡议的恐惧。

斯里兰卡就是一个例子。直到最近,该国一直都欢迎——甚至寻求中国的基础设施投资。然而当政客们开始试图煽动对中国意图的怀疑来赢得支持时,民众对中国的观感也因此从赞赏转为愤慨。那些政客转而接受了美国和印度的财政支持,但那些钱却从未到帐。

今天,斯里兰卡政府别无选择,只能尝试与中国重修旧好。幸运的是,对于斯里兰卡和其他“一带一路”参与者来说,中国的意图远非恶意。其真正的目标是引导构建一个包容性和合作的一体化过程,令所有参与者都能从中受益。

而事实上,中国可能是最适合承担这项工作的国家。在美国,重大基础设施升级久拖不决,政治正是其中一个阻碍因素。相比之下,按照杰弗里·萨斯(Jeffrey D. Sachs)的来说,中国“在建设为产业资本做后盾的大型复杂基础设施方面效率极高”并因此“吸引了外国私营部门的资本和技术”。

当然,中国可能会被指责为利用各类海外行动来推进自身议程。而在某种程度上这种指责也是合理的,正如任何全球大国无论何时以及出于何种动机在国外执行干预行动一样。比如美国主导的马歇尔计划的目的不仅仅是支援二战后西欧重建,同时也是为了恢复美国的出口市场并抗衡苏联。

这并不是说中国在追求“一带一路”倡议方面就没有提升的空间了。相反,在实现物理连接所产生的经济案例方面可能会带来更好的效果。而中国企业也将更加注重于理解和欣赏当地的习俗文化,从而避免与当地人爆发不必要的紧张关系,同时确保环境的可持续性。

但这些失误是可以修正的——也正在中国政府以及那些在海外投资的中国公司手中得到解决。更大的挑战在于创建一个指定的机构来协调多项“一带一路”计划,而在这方面只有在各国避免让政治扰乱判断的情况下才能取得成功。切不可因为带头人是中国就拒绝一项在经济上合理的全球性举措。