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Die Befreiung der Entwicklung von der Politik

LONDON – Ende dieses Monats veranstaltet der chinesische Präsident Xi Jinping ein Gipfeltreffen. Eingeladen sind die Staatschefs der 65 Länder, die an seinem Programm „One Belt, One Road“ (OBOR, „Ein Gürtel, eine Straße“) teilnehmen – eine bahnbrechende Initiative, die Milliarden von Investitions-Dollars in asiatische, afrikanische und europäische Infrastrukturprojekte leitet. Obwohl gute wirtschaftliche Gründe für das Programm sprechen, sind die Reaktionen darauf unterschiedlich.

Der Hauptabsicht der OBOR-Initiative ist die physische Vernetzung: Durch effiziente Infrastruktur werden Investitionen angeregt, die Produktivität verbessert und die Handelskosten gesenkt. Effektive Kanäle für den Austausch von Gütern und gut verbundene Informationsnetzwerke führen zu steigendem Wachstum, besseren wirtschaftlichen Möglichkeiten und weniger Ungleichheit.

Die gute Nachricht ist, dass solche Infrastruktur effizient und kostengünstig aufgebaut werden kann. Entscheidend dafür sind gemeinsame Initiativen, die die jeweiligen Wettbewerbsvorteile der einzelnen Länder berücksichtigen und nutzen – sei es Kapital, technisches Wissen, logistische und konstruktive Fähigkeiten, Rohmaterialien oder gar Industrieprodukte. Ein solcher Ansatz kann die Entwicklung armer Länder fördern, und Schwellenländern wird es leichter gemacht, die gefürchtete „Falle des mittleren Einkommens“ zu vermeiden.

Um diese physische Vernetzung aber tatsächlich zu schaffen, sind nicht nur massive Finanzmittel erforderlich, sondern auch politische Koordinierung und die Harmonisierung der Regulierungsstrukturen. Kurzfristig können Investitionen in Infrastruktur durch erhebliche politische, staatliche und finanzielle Risiken behindert werden.

Zunächst einmal besteht die Gefahr, dass die Politiker ihre langfristige Vision kurzfristigen Interessen unterordnen. Beispielsweise könnten sie versuchen, durch Preissenkungen bei Straßenzöllen oder Wassergebühren Wählerstimmen zu bekommen, auch wenn hochwertige Infrastrukturprogramme dadurch in die Verlustzone geraten. Außerdem könnten sie versucht sein, für große Projekte nur dann Finanzierungsmöglichkeiten zu suchen, wenn sich dies direkt in Wählerstimmen auszahlt.

Dass viele Länder stark verschuldet sind und sie deshalb Schwierigkeiten haben, von multilateralen Entwicklungsinstitutionen Kredite zu bekommen, hilft auch nicht. Angesichts begrenzter Haushaltskapazitäten könnten die Regierungen gezwungen sein, zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen die Steuern zu erhöhen – eine politisch heikle Entscheidung. Außerdem müssen sie vielleicht anderswo ihre Investitionen zurückfahren, beispielsweise in wichtigen Bereichen wie Ausbildung, Gesundheit oder Umweltschutz.

Private Investoren wiederum könnten sich daran stören, dass ihre investierten Gelder während der gesamten Planungs- und Konstruktionsphase des Projekts nicht liquide sind. Sogar in guten Zeiten kann dies ein langer Prozess sein, und in Entwicklungsländern mit schwachen Institutionen verlängert er sich oft noch einmal erheblich, was zu massiven zusätzlichen Kosten führt.

Viele staatliche Behörden versuchen, dieses Problem dadurch zu lösen, dass sie die Verwaltungsstrukturen effektiver machen. So kann das Umfeld für Infrastrukturinvestitionen verbessert werden, was nicht zuletzt auch öffentlich-privaten Partnerschaften zugute kommt. Dies war aber bisher in den seltensten Fällen wirklich erfolgreich.

Dies alles weiß China nur zu gut. Der dringende Bedarf der Entwicklungsländer an Investitionen in Straßen, Schienen, Kraftwerke, Stromnetze, Flughäfen und Seehäfen ist dort durchaus bekannt, ebenso wie die Probleme, die damit verbunden sind. Und auch die möglichen Vorteile der Vernetzung sind den chinesischen Politikern bewusst, insbesondere dann, wenn sie über die asiatisch-pazifische Region hinaus reichen.

Seit der Einführung der OBOR-Initiative wurde China oft beschuldigt, dadurch seine Macht über die Entwicklungsländer vergrößern oder gar die Vereinigten Staaten als dominante Weltmacht ablösen zu wollen. Manche Beobachter warnen vor der aus der griechischen Geschichte bekannten „Thukydides-Falle“: Dort geht es darum, dass aufstrebende Großmächte irgendwann versuchen, eine bestehende Großmacht herauszufordern.

Aber solche Warnungen übersehen eine wichtige Tatsache: Diese Herausforderungen enden fast immer mit einer Niederlage. Der Tatsache, dass die „Falle“ für beide Mächte gilt, auch wenn es scheint, dass der Herausforderer gewinnt, ist sich China durchaus bewusst. Dies hat die Politiker anderer Staaten jedoch nicht davon abgehalten, gegenüber dem Land und seiner OBOR-Initiative Ängste zu schüren.

In diesem Zusammenhang ist der Fall von Sri Lanka interessant. Bis vor kurzem waren dort chinesische Infrastrukturinvestitionen willkommen – und wurden sogar aktiv gefördert. Als dortige Politiker allerdings Zweifel an Chinas Absichten säten, um Wählerstimmen zu gewinnen, kippte die Stimmung gegenüber dem Reich der Mitte von Anerkennung in Empörung um. Diese Politiker akzeptierten dann finanzielle Unterstützung aus den USA und Indien, aber diese Gelder sind nie geflossen.

Heute bleibt der Regierung von Sri Lanka nichts anderes übrig, als ihre Beziehungen zu China wieder neu aufleben zu lassen. Zum Glück für Sri Lanka – und andere OBOR-Teilnehmer – sind Chinas Absichten keineswegs bösartig. Das eigentliche Ziel des Landes ist, einen umfassenden und gemeinschaftlichen Integrationsprozess ins Leben zu rufen, von dem alle Beteiligten profitieren.

Und tatsächlich könnte China für eine solche Aufgabe das beste Land sein. In den USA beispielsweise sind größere Investitionen in Infrastruktur seit langem überfällig. Dort sind es vor allem politische Faktoren, die den Fortschritt behindern. China hingegen hat, mit den Worten von Jeffrey D. Sachs, „große Effektivität beim Aufbau einer großen und komplexen Infrastruktur bewiesen“, die das „industrielle Kapital ergänzt“ und „Kapital und Technologie aus dem ausländischen privaten Sektor angezogen“ hat.

Natürlich kann man China immer beschuldigen, mit seinem Engagement im Ausland seine eigenen Interessen verfolgen zu wollen. Und in gewissem Maße sind solche Vorwürfe auch berechtigt, wie immer, wenn eine Weltmacht außerhalb ihrer Grenzen interveniert – aus welchen Gründen auch immer. Auch beim Marshall-Plan unter der Leitung der USA ging es nicht nur um den Wiederaufbau Westeuropas nach dem Zweiten Weltkrieg, sondern auch darum, die Märkte für US-Exporte wiederzubeleben und die Sowjetunion einzudämmen.

Auch soll nicht behauptet werden, China habe bei der OBOR-Initiative alles richtig gemacht. Im Gegenteil, das Land hätte die wirtschaftlichen Gründe für die physische Vernetzung viel stärker in den Vordergrund stellen können. Und die chinesischen Unternehmen hätten sich viel stärker bemühen sollen, die lokalen Sitten und Kulturen besser zu verstehen. Dadurch hätten unnötige Spannungen mit den lokalen Bevölkerungsgruppen verhindert und die ökologische Nachhaltigkeit verbessert werden können.

Aber diese Fehler können behoben werden – und sowohl Xis Regierung als auch die chinesischen Unternehmen, die im Ausland investieren, arbeiten daran. Die größere Herausforderung liegt vielmehr darin, eine passende Institution zu gründen, die die vielen OBOR-Initiativen besser koordiniert. Dies wird nur dann von Erfolg gekrönt sein, wenn die Länder verhindern, dass ihr Beurteilungsvermögen durch politische Motive getrübt wird. Denn es macht keinen Sinn, sich einer wirtschaftlich sinnvollen globalen Initiative zu verweigern, nur weil sie von China ausgeht.

Aus dem Englischen von Harald Eckhoff