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阿富汗的自我恢复力之路

喀布尔—本周的布鲁塞尔阿富汗会议是一次奠定阿富汗未来路线图的重要机会。当前道路固然取得了一些进步,但远非通往繁荣的捷径,因为它存在提供援助和国内治理的深层次缺陷。

自2014年加尼当选阿富汗总统以来,对阿援助大幅下降。而到位的援助也没有用于真正促进国家建设的用途,国际捐助人大多绕过阿富汗政府支持零散的独立项目。从2002年到2010年,有560亿美元落实的援助是通过非国家机构支出的。

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采取这样的方针无可厚非。捐助人认为阿富汗国家太弱太腐败,不能有效利用捐赠的资金。不能说他们完全错误:恩庇和挪用在阿富汗是普遍现象。

从某种程度上说,这是前总统卡尔扎伊留下的问题。2004年到2014年,在他担任总统期间,卡尔扎伊用国民政府和省政府中最重要的职位换取政治支持,并且常常授予腐败官员豁免权。尽管面临所有这些挑战,通过政府渠道落实的援助仍然支撑了国内经济和国际机构的发展。

但注重通过非国家机构渠道的援助产生了一个生产公共品的私人部门,从财政角度看,这一部门比真正的阿富汗政府还要大。这制约了国家机构的效率,增加了成本(因为产生了多重契约安排),在一些例子中,也加剧了腐败。

另一个对阿援助问题在于配置。从2002年到2010年,捐助人的总援助金有一大半流入了安全部门。发展援助也总是流向军用目标,特别是在不安全地区。(尽管如此,自过去几年大部分国际战斗部队撤离以来,安全形势有所恶化。)

与此同时,只有3%的援助用于教育。毫不奇怪,40%的小学和初中适龄青少年辍学

未来五年(2017—2021)阿富汗总公共支出估计在600亿美元。但是,平均而言每年都有74%的资金缺口。阿富汗政府希望通过外国援助填补这一缺口。让阿富汗走向自我恢复力之路需要阿富汗政府及其捐助者都改变方针。

首先,捐助者应该让更��比例的援助走阿富汗政府预算和国家系统渠道。这不是什么新概念。2010年,在喀布尔阿富汗国际会议上,捐助者与阿富汗政府达成一致,让至少50%的发展援助(不含军事开支)走政府预算渠道,并让更多预算外支出用于国家当务之急。

但该协议仍不足以让国家财政在提供服务方面大过私人部门(也只有一些捐助者实现或超额完成了目标)。事实上,75%的对阿发展援助总量应该走政府预算和国家系统渠道。应该和能够在2018年完成这一目标。

当然,这一方针只有在政府改善自身服务提供的情况下才有效果,包括提高公务员质量和摆脱政治压力束缚。这方面的好消息是加尼政府已经认识到恩庇、腐败和机构孱弱造成的问题,并承诺解决这些问题。但是,到目前为止进展缓慢。

加尼政府可以通过引入更具精英性质的公务员招募和晋升制度来加速进展。零容忍腐败政策——特别在司法和金融、商业、矿产、警察、卫生和教育部门——至关重要。

此外,要改善可问责性和增加政府收入,税收制度应该进行改革和强化。阿富汗公民——通过公民社会组织——以及国际捐助者能够在刺激政府坚持实施这些改革方面起到重要作用。

阿富汗之谜的最后一块拼图的解决之道是政府和捐助者将援助导向长期目标项目投资。尽管需要一些短期措施加强稳定,但如果没有以构建机构、为活力经济打好基础为目标的计划,它们的影响将很快消失。

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应该以人力资本投资(特别是教育和卫生)以及就业创造部门投资(如农业)为重点。能源和基础设施部门的发展也很重要,因为这有助于打好制造业增长基础并提供急需的政府收入。

阿富汗面临的挑战是艰巨的,但也不是不可克服的。改善援助的落实和配置,再加上深度治理改革和明智的投资,就能让阿富汗走向繁荣之路。在经历了数十年的战争和动荡后,这显然符合全世界的利益。